Capitolo VII

LE FORME DI GOVERNO

1)- CLASSIFICAZIONI DELLE FORME DI GOVERNO

       Per Governo intendiamo quell'organo dello Stato, che è investito della funzione esecutiva e a cui è affidata la direzione politica e l'alta amministrazione dello Stato. Esso può essere composto da una sola persona, come negli Stati Uniti d'America (dove il Presidente è inve­stito di tutto il potere esecutivo ed è responsabile soltanto di fronte all'elettorato) o da un gruppo di persone (i ministri), collegialmente re­sponsabili verso il Parlamento.

    I principali compiti del Governo come organo politico sono:

1) la formulazione della politica che intende adottare (sulla quale, sei regimi parlamentari, deve avere la "fiducia" del Parlamento);

2) la formulazione delle leggi da sottoporre al Parlamento.

    Come organo amministrativo esso coordina e controlla 1'ammini­ztrazione dello Stato. In quest'ultimo compito ogni membro del Governo (Ministro) assume la direzione di uno dei tanti dicasteri (1) in cui è articolata l'amministrazione dello Stato e del cui funzionamento egli ne è singolarmente responsabile. In questa sua funzione, il Ministro si avvale della collaborazione di alti funzionari di  carriera  (direttori gene­rali),  i quali (1) svolgono anche l'importante funzione di assicurare la con­tinuità amministrativa nell'avvicendarsi dei Ministri.

    Le forme di Governo più correnti sono: 1) il Governo presidenzia­le,adottato da venticinque Paesi, tra cui gli Stati Uniti di America; 2) il Governo parlamentare adottato da trentaquattro Paesi tra cui l'Italia: 3) il Governo di assemblea adottato da quattordici Paesi, tra cui la Svizzera.

    Ma come si forma un Governo? Qual è la sua struttura? Da chi è composto? Se vogliamo dare una risposta esauriente a questi interro­gativi, dobbiamo esaminare separatamente le tre forme ed è appunto quello che faremo nelle pagine seguenti, avvertendo che, per non in­correre nell'errore dell'astrattezza teorica, prenderemo in esame tre esempi concreti: per il Governo parlamentare prenderemo in esame il Governo italiano; per quello presidenziale il Governo americano e per quello di Assemblea il Governo svizzero.

2. - IL GOVERNO PARLAMENTARE

                                        Il Capo dello Stato

       Alcuni sostengono che il Capo dello Stato nelle democrazie parla­mentari sia una figura meramente rappresentativa e che egli sia vinco­lato in tutto e per tutto dalla iniziativa del Governo e dalla maggioran­za parlamentare. Questo è certamente il caso del Capo dello Stato ere­ditario, cioè del Monarca, le cui funzioni non sono ben definite in una carta costituzionale, come in Gran Bretagna, ma quando il Capo dello Stato è un Presidente eletto, come in Italia, al quale, oltre ai poteri tra­dizionali, è attribuito il potere di inviare messaggi alle Camere, di scio­gliere le Camere, o una sola di esse (sentiti i loro Presidenti); di porre il veto sospensivo sulle leggi del Parlamento e di rinviarle alle Camere per una ulteriore considerazione, non solo egli non è una figura mera­mente rappresentativa, ma la sua influenza sul Governo e sul Parla­mento può essere notevole.

     Diciamo subito che egli non fa parte né del Governo, né del Parla­mento, ma, tuttavia, i poteri che la costituzione gli attribuisce lo rendo­no partecipe di entrambi; anzi possiamo dire che questi due poteri, in­sieme al terzo (la Magistratura),culminano e si unificano nella sua per­sona.

      Egli partecipa alla funzione esecutiva in quanto «promulga le leggi
esamina i decreti aventi valore di legge e i regolamenti», nomina i
funzionari dello Stato nei casi indicati dalla legge; autorizza la presenta­zione
 alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo; è il Co­mandante in capo
delle forze armate; ratifica i trattati internazionali, ecc.

Partecipa alla formazione e al funzionamento del Parlamento in quando può inviare messaggi alle Camere; può sciogliere anticipatamen­te le Camere; indice le elezioni; fissa la prima riunione delle Camere; può nominare cinque senatori a vita; può porre il veto sospensivo. Il Capo dello Stato è inoltre investito del potere politico di nominare il Presidente del Consiglio incaricandolo di formare un Governo che go­da la fiducia del Parlamento. Poteri questi, che gli consentono di eserci­tare, come vedremo, una notevole influenza sulla vita politica della na­zione.

                                      La formazione del Governo

    Il Primo Ministro. Il Presidente della Repubblica, all'indomani delle elezioni o per risolvere una "crisi" di governo procede alla nomina del Presidente del Consiglio. La sua scelta si appunterà sull'uomo politico che egli ritiene in grado di formare una stabile maggioranza in seno al Parlamento. In un paese come l'Italia, dove non esiste un partito che ab­bia la maggioranza assoluta in seno al Parlamento, l'influenza che il Presidente della Repubblica può esercitare nella scelta del Primo Mini­stro è rilevante. La composizione politica del Parlamento, infatti, gli of­fre la possibilità di scegliere fra diverse soluzioni (sempre che non esista una stabile coalizione fra più partiti che abbiano la maggioranza, per­chè se tale condizione esiste, la sua scelta è fortemente condizionata). Questo suo potere discrezionale gli consente di scegliere (per mezzo del Primo Ministro) una formula di Governo piuttosto che un'altra e gli dà “l'opportunità di partecipare a plasmare i destini della nazione» (1).

   Ma in quelle nazioni dove il Parlamento è formato da due partiti, come in Gran Bretagna, la nomina del Primo Ministro da parte del Ca­po dello Stato è un atto puramente formale, in quanto egli è tenuto a nominare il leader del partito che ha ottenuto la maggioranza dei seg­gi. Egli può esercitare un certo potere discrezionale solo se il partito di maggioranza non ha un leader riconosciuto, come si verificò per il par­tito conservatore nel 1957, quando, alle dimissioni di Eden, ìl partito non aveva indicato il suo successore e quindi la regina poté scegliere tra i suoi due maggiori leaders, Mac Millan e Butler.

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(1) D. WIT: op. cit., p. 333.

                                                I Ministri

    I Ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su propo­sta del Presidente del Consiglio (1). Ossia il Presidente del Consiglio è formalmente libero di scegliersi i suoi collaboratori. Abbiamo detto formalmente libero perché nella pratica egli deve tenere in conto di­verse considerazioni che lo condizionano nella sua scelta.

   Se egli è chiamato a formare un Governo monocolore (cioè, forma­to da un solo partito) il suo potere di scelta sarà certo maggiore, ma anche in questo caso egli non può trascurare di dare una adeguata rap­presentanza a tutti gli interessi (spesso cristallizzati in gruppi) che il partito esprime. Non potrà, poi, esimersi di includere nel suo Governo i leaders riconosciuti del partito, anche se alcuni di essi sono stati suoi diretti rivali nella lotta per il potere. Inoltre ci sono considerazioni dì carattere geografico: la Sicilia, la Sardegna e molte altre regioni devo­no avere la loro rappresentanza in seno al Governo.

    Se poi il primo ministro è chiamato a formare un Governo di coali­zione il suo potere di scelta si restringe ancora di più, in quanto egli dovrà affidare la direzione dei ministeri ai partiti della coalizione, i quali sono liberi di nominare a questi posti gli uomini dei loro rispettivi partiti che ritengono più qualificati. Se non tenesse in conto tutte queste considerazioni difficilmente il suo Governo riuscirebbe ad ottenere la fiducia del Parlamento.

                                   Il Consiglio dei Ministri

            Il Presidente del Consiglio ed i Ministri costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri. Ad esso è affidato l'alto compito di stabilire le direttive su cui si dovrà snodare l'azione politica del Governo.

  Prima di iniziare a svolgere le sue funzioni, il Governo deve pre­sentarsi (entro dieci giorni dalla sua nomina) alle Camere, verso le quali esso è direttamente responsabile, per ottenere la fiducia. Infatti, il Parlamento può in qualsiasi momento, se non ne condivide più la po­litica, negargli il suo appoggio e con voto esplicito di sfiducia (ma nella pratica basta che entrambe o una delle Camere bocci un importante di­segno di legge Governativo) può costringerlo a dimettersi e provocare così la nomina di un nuovo Governo da parte dello Stato.

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(1) Art. 92 della Costituzione italiana.

            Al Presidente del Consiglio dei Ministri spetta il compito di dirige­re la politica generale del Governo, di cui è responsabile e di mantene­re  «l'unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coor­dinando l'attività dei Ministri»(1).  Non bisogna però pensare che il rapporto tra Ministri e Presidente del Consiglio sia un rapporto di subordinazione dei primi verso il se­condo, come nel periodo fascista, quando il Capo del Governo decide­va la linea del Governo e la imponeva al Consiglio, ma piuttosto un  rapporto di collaborazione tra eguali, anche se il Presidente del Consi­glio ha una posizione di preminenza che gli deriva dal fatto che egli so­lo è chiamato a rispondere della politica generale del Governo di fron­te al Parlamento e dal fatto che la sorte del Gabinetto è legata alla sua: le sue dimissioni implicano necessariamente le dimissioni di tutto il Governo.

3)- IL GOVERNO PRESIDENZIALE

     Nelle pagine precedenti abbiamo visto che negli Stati a sistema parlamentare l'esecutivo o Governo è un organo collegiale composto da un Presidente del Consiglio e da un certo numero di ministri che va­ria col variare del numero dei ministeri in cui è articolata l'amministra­zione dello Stato. Negli Stati a sistema presidenziale, invece, tutto il potere esecutivo è racchiuso nelle màni di una sola persona: il Presi­dente, il quale è nello stesso tempo Capo del Governo e Capo dello Sta­to.

 

     Ma la caratteristica fondamentale del sistema presidenziale è la netta divisione dei poteri per cui, mentre nei governi parlamentari l'esecutivo è espressione di una maggioranza parlamentare di cui i suoi membri fanno parte e rimane in carica solo fintanto che gode la fi­ducia del Parlamento, nei governi presidenziali le due funzioni (legi­slativa ed esecutiva) sono completamente separate e completamente indipendenti l'una dall'altra. L'esecutivo, cioè il Presidente, negli Stati a sistema presidenziale, viene eletto dal popolo o direttamente, come in alcuni Stati sud ameri­cani, o indirettamente come negli Stati Uniti.

Negli Stati uniti il Presidente viene eletto, insieme al Vice Presi­dente, in una elezione di secondo grado. In ogni Stato si forma un col­legio di Grandi elettori «pari al numero complessivo dei senatori e dei rappresentanti che lo Stato ha diritto di mandare al Congresso» (2), i quali vengono eletti dal corpo elettorale. I Grandi elettori, a loro volta, si riuniscono «nei rispettivi Stati e votano a scrutinio segreto per due persone, delle quali una almeno non dovrà appartenere allo stesso Stato degli elettori»(3). I due candidati che ottengono la maggioranza dei voti si aggiudicano tutti i voti di cui quello Stato dispone.

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(1) Art. 95 della Costituzione italiana.

(2) Art. 2, Sez. 1 della Costituzione americana.

(3) Art. 2, Sez. 1 dèlla Costituzione americana.

Infine, sarà nominato Presidente la persona che avrà ottenuto il maggior numero di voti su scala nazionale e Vice Presidente sarà no­minata la persona che lo segue nel numero delle preferenze.

     Questo principio di netta divisione dei poteri costituisce la forza e la debolezza del sistema presidenziale. Il corpo elettorale elegge sia il potere legislativo che il potere esecutivo. Non di rado accade che l'elettorato si comporti in modo difforme nelle due elezioni. Nell'eleg­gere l'esecutivo esso può scegliere e preferire gli uomini di un partito e, nello stesso tempo, nell'eleggere il potere legislativo, può dare la maggioranza ad un altro partito. Quando questo accade i rapporti tra i due poteri spesso diventano tesi (1) e solo un grande Presidente può riuscire a fare approvare dal Congresso tutto il suo programma. Se, inve­ce, la poltrona presidenziale è occupata da un uomo mediocre è il cogresso che prende l'iniziativa.

    La Costituzione, tuttavia, fornisce al Presidente gli strumenti che gli consentono di influire sul potere legislativo (Congresso). Essi sono: 1) il messaggio sullo stato della Unione che il Presidente è tenuto ad inviare ogni anno al Congresso, il quale gli fornisce l'occasione di for­mulare, sotto forma di raccomandazione, un vero e proprio program­ma legislativo, sebbene il Congresso non sia tenuto a seguire le sue raccomandazioni; 2) il veto sospensivo che egli può porre su tutta la le­gislazione, il quale gli dà la possibilità di bloccare una legge che egli ri­tiene inadatta e rimandarla alle Camere per una ulteriore riconsidera­zione; il veto, tuttavia, può essere superato con un voto di due terzi di entrambe le Camere; 3) il potere di convocare il Congresso a sessione speciale, e sebbene non possa stabilirne l'agenda dei lavori, egli può sempre influenzarla tramite l'opinione pubblica; 4) il potere di emana­re decreti.

    Come Capo dell'Esecutivo egli ha il "potere", su parere e con il  consenso del senato, di concludere trattati, purché vi sia 1'approvazio­on dei due terzi dei senatori presenti», ha il potere, inoltre, di designa­re o nominare, su parere e con il consenso del senato, gli ambasciatori e gli altri diplomatici, i giudici della Corte Suprema e tutti gli altri pub­blici funzionari degli Stati Uniti. Tra "tutti gli altri pubblici funzionari" sono inclusi i segretari di            Stato (Ministri). Essi infatti, a differenza degli Stati a governo parla­mentare, dove i Ministri vengono nominati dal Capo dello Stato, su pro­posta del Presidente del Consiglio, insieme con il quale costituiscono il Consiglio dei Ministri, che è un organo collegiale in cui il Presidente del Consiglio occupa la posizione di primus inter pares, sono considerati pubblici funzionari, in quanto essi non concorrono alla formulazione del­la politica del Governo, che è compito precipuo del Presidente, ma delle persone che il  Presidente,  come  Capo  dell'esecutivo,  sceglie,  al fuori  del  Congresso,  per  le loro

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(1) Il Presidente non ha il potere di sciogliere le Camere ed indire nuove elezioni.

spiccate qualità tecniche ed amministra­tive e affida loro la direzione dei vari dipartimenti (ministeri).

      Per dare un'idea di quale sia il rapporto che intercorre tra il Presi­dente e i Segretari di Stato basta citare il comportamento di Abramo Lincoln in una occasione. Un giorno egli sottopose un progetto all'esa­me dei suoi collaboratori, poi lo mise ai voti e risultò che egli solo ave­va votato a favore, quindi esclamò: «sette voti contrari e uno  a favore il progetto è approvato!».

    Come esecutivo, ìl Presidente è responsabile verso la Costituzione e verso il popolo che lo elegge. È responsabile verso la Costituzione in quanto i suoi atti possono essere dichiarati incostituzionali dalla Corte Suprema (Corte costituzionale) se essa ritiene che siano in contrasto con quanto scritto nella Costituzione (se egli dovesse continuare ad agire incostituzionalmente, trascurando le decisioni della Corte Supre­ma, è messo sotto accusa dal Congresso).

   Egli è responsabile verso il popolo in quanto, al termine del suo mandato, l'elettorato può anche non riconfermarlo nella carica se non è soddisfatto del suo operato. Solo di recente la figura del Vice Presidente ha incominciato ad assumere una certa importanza nella vita politica degli Stati Uniti. Fi­no a non molto tempo fa la sua unica funzione, oltre naturalmente ad essere il successore designato del Presidente ìn caso questi venga di­chiarato inabile ad adempiere le sue funzioni o venga rimosso o perda la vita, era quella di presidente del senato con diritto di voto solo se de­terminante. A partire dalla presidenza di F. D. Roosvelt egli ha inco­minciato a partecipare alle riunioni del Gabinetto ed a presiederle quando il Presidente è assente. Ha assunto rilievo costituzionale con la sua nomina a membro effettivo del Consiglio di Sicurezza Nazionale. I Presidenti Eisenhower e Kennedy oltre a delegargli molte funzioni cerimoniali lo hanno fatto partecipare all'amministrazione dello Stato.

4. - IL GOVERNO DI ASSEMBLEA

      Se nella forma di governo parlamentare e ìn quella presidenziale, l'esecutivo e il legislativo sono organi separati, ognuno dotato di una propria autonomia che può essere più limitata nella prima forma e più rigida nella seconda, nella forma di governo di assemblea l'esecutivo è una creatura dell'Assemblea nazionale (parlamento), la quale è costi­tuzionalmente investita dì entrambi ì poteri.

   L'esecutivo è l'organo esecutore della politica voluta e decisa    dall'Assemblea, è un organo più amministrativo che politico, insom­ma, anche se nell'attuazione pratica questi principi teorici, racchiusi           nella carta costituzionale, subiscono un profondo mutamento. Nel Governo federale elvetico, l'esecutivo (Consiglio federale) «viene eletto dalle due Camere dell'Assemblea federale in seduta co­mune per una durata di quattro anni, vale a dire per un periodo identi­co alla durata in carica dei membri del Consiglio nazionale» (Parla­mento)(1). Esso è composto da sette membri, uno dei quali viene eletto annualmente Presidente del Consiglio dell'Assemblea e uno Vice Pre­sidente.

 Sono eleggibili a membri del Consiglio, oltre ai membri del Parla­mento federale (Consiglio nazionale), tutti i cittadini eleggibili al Par­lamento, con l'eccezione che nessun Cantone può avere più di un rappresentante nel suo seno. La consuetudine vuole che i cantoni di Ber­na e di Zurigo siano sempre rappresentati. «I rapporti costituzionali fra Assemblea e Consiglio possono paragonarsi a quelli intercorrenti fra padrone e servitore; non soltanto l'Assemblea sceglie il Consiglio, ma esercita anche il controllo sull'amministrazione e può ordinare, con una mozione, specifiche azioni al Consiglio. In realtà, i rapporti fra di essi tendono a stabilirsi in maniera opposta»(2). E ciò per due motivi fondamentali: primo, per­ché una volta eletto il Consiglio resta in carica per tutta la durata del          mandato, cioè il suo mandato non è soggetto a revoca da parte dell'Assemblea che lo ha eletto, come avviene negli Stati a sistema parlamen­tare;  secondo, perché è consuetudine che, allo scadere del loro mandato, i Consiglieri vengano rieletti per tutto il tempo che essi desiderano conservare la carica, anche quando la composizione politica del parla­mento sia mutata rispetto a quello che li ha eletti. «Fra 1848 e il 1919 ci fu una sola eccezione a tale sistema... Quantunque i Consiglieri fe­derali siano stati degli uomini politici attivi, essi vengono scelti in base alla loro capacità amministrativa, non come oratori o tattici... Non si  cerca l'eloquenza, né essa occorre per un consigliere federale. Sono l'abilità amministrativa, la comprensione mentale, il buon senso le qualità che raccomandano un candidato» (3). È ovvio che «se la funzione dei consiglieri federali fosse quella di imprimere o patrocinare una di­rettiva politica, simile continuità sarebbe pressocché impossibile»(4), ma è proprio questa lunga continuità in carica che permette ai membri del Consiglio di acquisire quelle conoscenze tecniche, quelle esperien­ze particolari dell'amministrazione dello Stato, che consentono loro di esercitare una profonda influenza sull'organo (l'Assemblea) di cui do­vrebbero essere servitori.

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(1) ROBERT R. BOWIE e CARL J. FRIEDRICH: Studi sul Federalismo; Edizioni di '.   Comunità, 1959, p. 113.

(2) R.R. BOWIE e C.J. FRIEDRICH: op. cit., p. 114.

(3) JAMES BRYCE: Democrazie Moderne; Mondadori, 1949, pp. 269-70.

(4) Ibid. p. 270.

      Il Consiglio federale è un organo collegiale. A ciascuno dei suoi membri è affidata la direzione di uno dei sette ministeri in cui si artico­la l'amministrazione dello Stato. Il Consigliere eletto Presidente per l'annata non è rieleggibile l'an­no successivo. Al suo posto è consuetudine che venga eletto il Vice Presidente, per cui di solito tutti i Consiglieri occupano a turno la cari­ca di Presidente. Comunque il Presidente non ha poteri maggiori degli altri Consiglieri. Egli ha il titolo dì Capo della Confederazione ed espli­ca tutte le funzioni attinenti a questo titolo: riceve i rappresentanti stranieri; rappresenta la nazione nelle cerimonie ufficiali, ecc...

   «Da tale status, il Presidente non riceve alcun potere politico e la sua funzione simbolica è assai limitata. Gli viene conferito, tuttavia, un piccolo numero di funzioni che lo distinguono dai colleghi Consi­glieri: a) egli presiede alle sessioni del Consiglio; b) è incaricato del controllo generale del lavoro del Consiglio e garantisce la normale ese­cuzione dei compiti dipartimentali (sarà bene ricordare qui anche il suo diritto dì concedere permessi per assenze giustificate agli altri Consiglieri; c) in caso di voti pari in Consiglio, il suo voto è decisivo; d) in casi di emergenza, il Presidente può agire in nome di tutto il Consi­glio, ma tale azione deve venire immediatamente comunicata al Consi­glio per riceverne l'approvazione; e) oltre al Dipartimento che gli è sta­to affidato, il Presidente è responsabile dell'attività della Cancelleria (secretariat); f) egli firma le leggi e le ordinanze del Consiglio. Salvo la sua funzione, potenziale in casi di emergenza, che può venire accre­sciuta mediante delega da parte del Bundsrat, lo status del Presidente è di poco superiore a quello del Presidente del Consiglio. Egli è effetti­vamente primus inter pares» (1).

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(1) R.R. BOWIE e C.J. FREIDRICH: op. cit., p. 116.

                  SPUNTI PER LA DISCUSSIONE IN CLASSE

1)       Lo Stato presidenziale garantisce un esecutivo forte e stabile. Alcune forze politiche italiane, anche di sinistra, ne avevano proposto l’introduzione in Italia per ovviare alla cronica instabilità dei governi. Ora si sostiene che questa riforma istituzionale non è più proponibile perchè di essa si è appropriata la destra (v. Intervista di N. Bobbio a L’Espresso del 21 luglio 1985). Ti sembra che la validità di ina riforma possa dipendere, non dalla sua bontà, ma da chi la propone? E’ democratico questo atteggiamento?

2)       I sette Presidenti della Repubblica italiana, che si sono finora succeduti al Quirinale, hanno tutti avuti un proprio stile ed hanno interpretato in modo diverso le loro funzioni. Sai spiegare perchè ciò è stato (ed è) possibile?

 

3)       Nel Governo parlamentare il Governo resta in carica finchè ha una maggioranza in parlamento. In Italia queste maggioranze sono fragili e la vita dei governi è breve. Alcuni hanno proposto l’elezione diretta del Capo del Governo. Così si raggiungerebbero due risultati: si conserverebbe il governo parlamentare e si renderebbe l’esecutivo indipendente dalla fiducia del parlamentare, avendo governi stabili. Tu cosa ne pensi dell’elezione diretta del Capo del Governo?  Funzionerebbe anche quando egli non ha una maggioranza in parlamento?

4)       Negli Stati a governo presidenziale, il Presidente ha un potere enorme, totale.  E’ il solo responsabile della politica del governo e ne risponde, non di fronte al parlamento, ma di fronte alla nazione che lo ha investito del potere. Un simile sistema potrebbe funzionare in Italia senza rivedere tutta l’impalcatura costituzionale?

5)       In base all’art. 92 della Costituzione, al Capo del Governo è data la facoltà di scegliere i Ministri. Una facoltà che non è stata mai esercitata. Perchè? E’ questa una causa della debolezza dei governi italiani?