Capitolo IV

LA COSTITUZIONE

1- COS'È LA COSTITUZIONE

        Nei capitoli che seguono esamineremo le forme di Governo e ve­dremo che ne esistono almeno tre catalogabili: la forma presidenziale, forma parlamentare e la forma assembleare. Esamineremo la forma dello Stato ed anche quì vedremo che ne esistono almeno tre cataloga­bili: la forma unitaria, la forma federale e la forma confederale. Esamineremo il rapporto tra lo Stato e l'individuo e vedremo che l'individuo entra in contatto con lo Stato in un rapporto di diritti e di doveri.

    Ma a questo punto sorge spontanea una domanda: se le forme di governo e di Stato sono più di una e lo Stato stesso si articola in tanti organi, chi stabilisce quale deve essere la forma dello Stato, quale la forma di Governo, quali gli organi dello Stato, quali i loro rapporti e il rapporto tra i cittadini e lo Stato? Lo stabilisce la costituzione.

La Costituzione è la legge fondamentale dello Stato. Essa «stabili­zce i principi su cui deve essere fondato il governo e regola l'esercizio dei poteri sovrani stabilendo a quali organi o persone questi poteri de­vono essere affidati e come devono essere esercitati» (1).

(1) BOUVIER: Dizionario legale; citato in A. DE GRAZIA: THe Elements of Political Science; McMillan, Londra 1957, vol. II, p. 43.

1)LA FORMA DELLA COSTITUZIONE

La Costituzione può essere scritta e non scritta. Quella scritta ha la forma di un documento redatto da un organo appositamente convo­cato, che può essere un comitato ristretto nominato dall'esecutivo, op­pure un'assemblea di delegati degli Stati che intendono creare un'unione, o, infine, un'assemblea di cittadini eletti direttamente dal popolo a questo scopo, detta appunto Assemblea Costituente.

   Essa d: solito viene redatta  quando due o più nazioni intendono creare, unen­dosi, una struttura politica più ampia, trasferendo (se formano uno Sta­to Unitario, ved. Cap. V) o non trasferendo (se danno vita ad uno Stato federale) completamente i loro poteri al nuovo Stato, come è stato il caso degli Stati Uniti di America e come potrebbe essere il caso dell'Europa di domani. Altre volte essa viene redatta dopo un periodo di instabilità politica e di disordini che hanno messo in crisi il vecchio ordine con tutte le sue istituzioni (vedi Francia del 1958), oppure dopo un periodo di dittatura (vedi l'Italia del 1946).

      All'assemblea costituente vengono eletti i rappresentanti di tutte le forze politiche e sociali della nazione. Non di rado accade che la Costituzione elaborata da tale Assemblea rifletta più marcatamente i ca­ratteri salienti del raggruppamento o dei raggruppamenti che sono riusciti a mandarvi più delegati. Altre volte, come abbiamo visto, essa si riunisce dopo un periodo di caos politico o di dittatura ed allora la Costituzione può assumere un carattere più autoritario, o più demo­cratico, affidando, nel primo caso, più poteri all'esecutivo (vedi Fran­cia di De Gaulle) o, nel secondo caso, maggiori controlli al popolo (vedi l'Italia repubblicana: referendum, iniziativa popolare, ecc.). Insomma, per concludere, la Costituzione assume il carattere prevalente dello spirito che aleggia nell'aria nel momento in cui viene elaborata. Que­sto spirito può essere l'anelito verso una maggiore sicurezza e stabilità politica (v. Francia del 1958) o l'anelito verso una maggiore libertà dal­la paura di un possibile ritorno di regimi autoritari e antidemocratici (v. Italia del 1946-47).

    La costituzione non scritta, invece, il cui unico esempio è costitui­to dalla Costituzione inglese, non ha la forma di un documento partico­lare e «non è il frutto di organo appositamente nominato, ma è l'inci­dentale accumulazione di dottrine e arrangiamenti pratici formulati, a singhiozzo (nei secoli), per raddrizzare particolari storture» (1), o più sin­teticamente, essa «è un miscuglio di leggi ordinarie,  precedenti  e    tra­I:izioni» (2) le

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(1) HERMAN FINER: The Theorv and Ptiactice of Modern Government; Henry Holt

Co., 1949, p. 119.

(2) L.S. AMERY: Thoughts nn the Costitution: Oxford paperbacks, 1964, p. 1. a C.F. STRONG: Modera Political Constita4tions; Londra, 1963, pp. 67-68.

quali sono diventate così radicate nella coscienza del citta­dino da costituire un imperativo morale a cui ognuno, individualmen­te, obbedisce, non perché teme la possibilità di un potere coercitivo esterno che glielo imponga, ma per proprio moto spontaneo.

    Questo è vero sia per il singolo cittadino che per gli organi dello Stato. Ecco perché in questo caso non è necessario che esista un siste­ma di controlli e di freni a garanzia che nessun organo dello Stato tra­valichi i limiti del suo potere.

3. - COSTITUZIONE RIGIDA E COSTITUZIONE FLESSIBILE

      Strettamente connessa con la forma della Costituzione è la que­stione della sua flessibilità o rigidità. Di solito si assume che la Costituzione scritta sia di natura rigida mentre quella non scritta sia flessibi­le. Anche se questo può essere un criterio generale non è del tutto vali­do. Mentre è vero che una Costituzione non scritta non può es­sere che flessibile, (infatti per emendarla basta una legge ordinaria ap­provata con la procedura normale, v. Gran Bretagna)la Costituzione scritta può anche essere flessibile.

   La rigidità o flessibilità della Costi­tuzione è determinata dai modi che sono previsti per emendarla. Se la tecnica di emendamento è relativamente semplice, se, cioè, per emen­darla basta una legge ordinaria, è flessibile. Se, invece, la procedura di emendamento è complicata, è rigida.

    Un esempio di Costituzione scritta flessibile è dato dallo Statuto albertino. Infatti, esso non prevedeva «nessuna procedura speciale per emendarla» ed era stato «adottato attraverso la normale procedura le­gislativa per far fronte ai bisogni di uno Stato in espansione e di una società politica più progressiva. Era tanto flessibile che Mussolini po­tè, nei primi anni della sua dittatura, violare profondamente lo spirito dello Statuto senza doverlo denunciare»(1).

      Il grado di rigidità della Costituzione scritta dipende dalla più meno complessità della procedura di emendamento. Un esempio di Costituzione scritta estremamente rigida è dato dalla Costituzione dell'Italia repubblicana (1947). L'articolo 138 esige, infatti, che «le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali» sia­no adottate da ciascuna Camera con due successive  deliberazioni  ad intervallo non minore

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(1) RUINI, citato in MARCELLO CAPURSO: Il popolo nella Costituzione Italiana; ERI, p. 43.

di tre mesi e siano approvate, nella seconda vo­tazione, a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

   E ciò non è tutto. Al secondo comma dello stesso articolo, infatti, è previsto che le leggi stesse siano «sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cin­que Consigli regionali. Il che significa che le leggi di revisione costi­tuzionale e le leggi costituzionali possono essere promulgate solo dopo tre mesi dalla loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, sempre che un quinto dei membri di una Camera o cinque Consigli regionali o cin­quecentomila elettori non richiedono che siano sottoposte a referen­dum. Unica eccezione prevista è che «non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna Camera a maggioranza di due terzi dei suoi componenti» (3° comma Art. 138).

    Quali sono le preoccupazioni che spingono gli Stati ad adottare una Costituzione più o meno rigida? Sono tante. Il Costituente ameri­cano, per esempio, si preoccupava che fossero salvaguardati i poteri degli stati-membri e che l'equilibrio dei poteri da esso creato non fosse alterato unilateralmente da nessun organo a qualsiasi livello.

   La preoccupazione del Costituente italiano, invece, era il «pericolo di aprire l'adito a regimi autoritari e antidemocratici» i perciò «ha volu­to assicurarsi che l'edificio costituzionale da esso innalzato non fosse mutato senza un ampio e comprovato consenso da parte delle forze po­litiche esistenti al momento della revisione e dell'innovazione» (1).

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(1) M. CAPURSO: op. cit.

4-  IL CONTENUTO DELLA COSTITUZIONE

Come abbiamo già detto, la Costituzione determina quale deve es­sere la forma dello Stato. Se,  deve essere una repubblica o una monarchia; una repubblica parlamentare o presidenziale; determina  i tempi dell'elezione del Capo dello Stato; se eletto dal popolo
e ad esso responsabile (Francia, Stati Uniti) o dalle due Camere in se­duta
congiunta (Italia). Determina se lo Stato deve avere una struttura unitaria
(Italia), federale (Stati Uniti, Russia, ecc.) o confederale. De­termina gli organi dello Stato: legislativo, esecutivo e giudiziario; fissa quali devono essere i loro poteri e fino a quali limiti essi possono esten­dersi­; quali i loro rapporti: completamente separati ed indipendenti dall'altro (Stati Uniti) o l'uno all'altro collegati da stretti vincoli e riuniti nella persona del Capo dello Stato (Italia). Determina se il potere legislativo deve essere articolato in due Camere oppure in una (Nuova Zelanda, Danimarca, Finlandia); fissa se le due Camere devo­no essere entrambe elettive oppure una deve essere ereditaria e non elettiva; fissa come e da chi deve essere formato. quali i requisiti ne­cessari per poterne fare parte, quali i requisiti necessari per partecipa­re alla sua elezione. Determina la natura dell'esecutivo, come deve es­sere formato e a chi deve essere responsabile. Determina la natura e l’ordinamento del potere giudiziario, e, non ultimo, determina e fissa i rapporti tra il cittadino e lo Stato.

5- GARANZIE COSTITUZIONALI

            Tuttavia è chiaro, come l'esperienza storica ha dimostrato, che    l’esistenza di una Costituzione scritta non significa che essa venga os­servata. Ci sono molti Stati, inclusi quelli a regime comunista, che pur hanno le costituzioni più avanzate, in cui la costituzione è un paraven­to al riparo del quale l'esecutivo, sia esso dominato da una sola perso­na (Mussolini, Hitler, Stalin) o da più persone (v. Russia attuale) eser­cita un potere incontrollato ed oppressivo, negando in pratica tutto ciò che in essa vi è sancito.

            Perché l'osservanza dei dettami costituzionali sia resa effettiva bisog­na che la costituzione preveda una forma di organizzazione stata­le in cui nessun organo abbia la preminenza su un altro, ma, come pre­vede la Costituzione italiana, «far sì che il movimento dell'intero siste­ma statale si manifesti come il risultato del concorso di più organi, e libertà politica sia quindi garantita, per quel che riguarda 1'organízzazione di governo, proprio dei poteri che ciascuno dì essi è ìn grado esercitare nei confronti degli altri (1)

6. - LA CORTE COSTITUZIONALE

     A presidio di questa separazione dei poteri (legislativo - esecutivo - giurisdizionale), negli Stati che hanno una costituzione scritta, vien­e istituito un tribunale, denominato Corte Suprema degli Stati Uniti, Corte Costituzionale in Italia. il quale ha il compito, citando la costituzione italiana, di giudicare sui conflitti di attribuzione tra ì poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni, sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica ed i Ministri.

      Negli Stati democratici, tuttavia, questi poteri vengono raramente esercitati per mancanza del contendere. L'attività della corte è, tuttavia, ­rivolta alla verifica della costituzionalità delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni.

    In questa sua funzione la Corte non ha potere di iniziativa. Essa può agire solo quando

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(1)MARCELLO CAPURSO: op. cit.; p. 43.

le regioni, la magistratura ordinaria e amministrativa, a cui si è rivolto il citta­dino per difendere i propri diritti, ha dei dubbi sulla costituzionalità della legge che è chiamata ad applicare e quindi chiede alla Corte di decidere. Le leggi dichiarate incostituzionali perdono la loro effìcac fin dal giorno successivo alla loro pubblicazione.

   La presenza di una Corte Suprema, nel sistema costituzionale dello Stato, costituisce motivo di attenzione costante del legislatore ai princìpi della costituzione nel momento della formazione delle leggi.

7. LA COSTITUZIONE ITALIANA

      La costituzione italiana è il prodotto di un'epoca storica, in cui un popolo, liberatosi di un passato oscuro (dittatura), attraverso una dura lotta di liberazione (Resistenza) contro lo straniero e contro i propri fratelli, epigoni (Repubblica Sociale di Salò) di un regime (fascismo) che sopravviveva a se stesso, rinasce a nuova vita e rifonda lo Stato su nuove basi e, soprattutto, su nuovi e più rivoluzionari principi, frutto di una concorrenza di ideologia, di esperienze politiche e della matura­ta consapevolezza che il nuovo Stato deve essere proiettato nel futuro per prendere il suo posto tra le grandi democrazie dell'Occidente.

      I principi fondamentali su cui essa si basa sono quattro: 1) - il prin­cipio di libertà; 2) - il principio di uguaglianza; 3) - il principio di auto­nomia; 4) - il principio di democraticità.

    Il principio di libertà si concretizza nella tutela delle libertà civili e delle libertà politiche. Le libertà civili sono state le prime ad essere ri­conosciute e tutelate dagli Stati moderni. Esse abbracciano la sfera personale dell'individuo nei suoi rapporti con lo Stato e con gli altri in­dividui. Le più significative sono: il diritto al lavoro: «la Repubblica ri­conosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto» (art. 4): il diritto all'istruzione: <<la scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno ot­to anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci ed i meritevoli, anche se pri­vi di mezzi, hanno diritto a raggiungere i gradi più alti degli studi. La  Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso» (art. 34); il diritto di riunione: «i cittadini hanno diritto a riu­nirsi pacificamente e senz'armi. Per le riunioni, anche se aperte al pubblico, non è richiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico ne deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica» (art. 17); diritto di associazione: «i cittadini hanno diritto di associarsi libera­mente senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dal­la legge penale. Sono proibite le associazioni segrete e quelle che per­seguono, anche indirettamente, scopo politici mediante organizzazioni di carattere militare» (art. 18); il diritto di manifestazione del pensiero:

tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazione o censure» (art. 21); il diritto al­la libera iniziativa: «L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» (art. 41).

    I diritti politici sono una conquista recentissima, se si tiene conto che essi furono estesi a tutti i cittadini solo in questo secolo, quando fu introdotto il suffragio universale senza, però, creare le condizioni per il loro effettivo godimento. I diritti politici sono semplici dichiarazioni di principio se non vengono accompagnati dall'uguaglianza sociale ed economica, in modo da garantire a tutti le stesse possibilità di reddito ed abolendo ogni distinzione sociale. Il diritto elettorale, attivo e passi­vo, e la partecipazione alla gestione della cosa pubblica diventano con­creti ed effettivi veicoli di democrazia solo quando tra i cittadini si ab­battono le barriere economiche, gli steccati culturali e le gerarchie so­ciali.

      L'uguaglianza politica è un'astrazione se non è accompagnata dall'uguaglianza delle opportunità etico-sociali ed economiche. Il co­stituente italiano volle affermare questo concetto quando, nella stesu­ra della costituzione, formulò l'ordine dei diritti dei cittadini. I diritti di libertà civile furono messi al primo titolo perché essi sono inscindi­bili dall'uomo come essere umano, indipendentemente dalla sua ap­partenenza allo Stato. Le libertà politiche, invece, furono messe al quarto titolo perché esse rientrano nella sfera del cittadino e diventano efficaci vettori di uguaglianza solo se prima sono garantiti e tutelati i diritti etico-sociali, (secondo titolo) e quelli economici (terzo titolo).

Il principio di uguaglianza costituisce il momento più innovativo e progressivo della carta costituzionale e sostanzia il principio di libertà, introducendo elementi di democrazia economica per rendere effetti­vamente operante la democrazia politica.

La dichiarazione di principio del primo comma dell'art. 3, secondo la quale «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali da­vanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di reli­gione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali», è accom­pagnata e sostanziata dall'impegno esplicitamente preso dallo Stato, al secondo comma dello stesso art., di «rimuovare gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'ef­fettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del paese».

      Il principio di autonomia, di ci parleremo più diffusamente nel capitolo successivo a proposito delle Regioni, corregge l'immagine dello Stato accentratore post unitario e di quello negatore di li­bertà del periodo fascista, per sostituirla con l'immagine dello Stato­

democratico e repubblicano, che riconosce e tutela, sulla scia del sistema inglese, le autonomie locali, cioè il diritto dei cittadini all’autogoverno nella sfera degli affari locali

      Il principio di democraticità pervade tutta la struttura della costi­tuzione. Dall'articolo 1 in cui si enuncia che la sovranità appartiene al popolo, all'art. 17, sulla libertà di riunione, agli artt. 18 e 49. sulla libertà di associarsi in partiti, all'art. 48, sulla libertà e la segretezza del votoo, all'art. 71 sull'iniziativa popolare legislativa, all'art. 71) che isti­tuisce il referendum, ecc... (1)

costituzionale, nella sua applicazione, ha avuto una vita travagliata. L'art. 134, che istituiva la corte costituzionale, fu applica­to nel ael 1956, con otto anni di ritardo; l'art. 34, che estendeva l'obbligo scolastico fino al 14° anno, fu applicato nel 1962, con 14 anni di ritar­do; l'art.  5, che istituiva le Regioni, fu applicato nel 1970, con ventidue anni di ritardo; gli articoli 39 e 40, che regolamentano le organizzazio­no sindacali e il diritto di sciopero, non sono ancora riusciti a trovare una applicazione per i feroci contrasti tra le forze politiche e sociali.

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(1)   Questi due ultimi articoli che sanciscono l'esercizio diretto della sovranità (democrazia diretta) da parte del popolo saranno ripresi nel Cap. XIV.

SPUNTI PER LA DISCUSSIONE IN CLASSE

1)       La Corte costituzionale difese il suo diritto-potere di giudicare la costituzionalità non delle leggi repubblicane, ma anche di quelle fasciste. Questa assunzione di potere illimitato , le consentì di svolgere un ruolo insistituibile nel rinnovamento civile e nella crescita democratica della nazione. Sai dire perchè?

2)       La Corte costituzionale, come abbiamo visto, non ha il potere di iniziativa. Deve aspettareche qualcuno metta in moto il suo meccanismo. Tu pensi che questa mancata attribuzione del potere di iniziativa sia stata un bene o un male? Perchè?

3)       Nella costituzione italiana ci sono alcune dichiarazione di principio che non hanno ancora trovato una concreta attuazione. Sai individuare quali sono?

4)       All’art. 3 la costituzione sancisce l’impegno dello Stato a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per raggiungere l’effettiva uguaglianza tra i cittadini. Questo impegno è stato mantenuto?

5)       Gli artt.39 e 40 non hanno ancora trovato un’applicazione per la forte opposizione delle fonze sociali interessate. Tu pensi che abbia sbagliato il costituente a formularli nella loro stesura o credi che la loro applicazione metterebbe un pò d’ordine nelle contese sociali e questo suscita timori?

6)Nell’Italia attuale si parla tanto di riforma delle istituzioni. Ma per riformare le istituzioni bisogna riformare la costituzione e su questo non tutti sono d’accordo. In queste condizioni la riforma diventa impossibile o quasi. Perchè?