Capitolo III

 

LA SOVRANITÀ

 

1- GLI ORGANISMI INTERNAZIONALI

 

      Nel capitolo precedente abbiamo trattato, sia pur sommariamen­te, della sovranità esterna dello Stato ed abbiamo visto che essa va sempre più limitandosi a favore di organismi internazionali o sovrana­zionali. Il grado di sovranità a cui si rinuncia dipende dal tipo di orga­nismo o organizzazione a cui si appartiene. Va da sé che, se si appar­tiene a più organismi, il grado di sovranità ceduta è maggiore cumula­tivamente.

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            Gli organismi internazionali possono essere raggruppati in tre tipi fondamentali: 1) organismi che perseguono l'obiettivo finale dell'inte­grazione economica di un'area geografica, a cui appartengono una plu­ralità di Stati (per cui si parla di Mercato Comune), come premessa di una futura integrazione politica; 2) organismi che perseguono obiettivi di difesa territoriale dì un sistema di Stati ideologicamente affini (per cui si parla di alleanze politiche-militari); 3) organismi che si prefiggo­no di garantire la pace tra le nazioni (cioè, di assicurare che le nazioni non facciano ricorso alle armi per dirimere le loro controversie, ma le risolvino pacificamente attraverso i canali diplomatici nell'ambito del­le organizzazioni stesse) e di organizzare la collaborazione internazio­nale nel campo del lavoro, della fame nel mondo, della cultura, del di­ritto e della sanità.

 

      Gli organismi del primo tipo rientrano (con le dovute cautele, in quanto. i'obiettivo dell'integrazione politica non è comune a tutti): l'Organizzazione dell'Unità Africana, l'Organizzazione degli Stati Americani, il Consiglio per la Mutua Assistenza (COMECON) dei pae­si comunisti e la Comunità Economica Europea.

 

    L'adesione alla C.E.E. comporta per l'Italia una diminuzione di so­vranità esterna, nel campo della politica economica, effettiva, ma non decisiva. Il Trattato dì Roma, sottoscritto nel 1957 dai sei paesi (Ger­mania, Francia, Belgio, Olanda, Lussemburgo, Italia (1) per questo si parla di "Piccola  Europa  o  Europa  dei  seì"),  prevede tre livelli deci­sionali: il Consiglio dei Ministri, la Commissione esecutiva e il Parla­mento Europeo.

 

    Nel Consiglio dei Ministri le decisioni vengono prese a maggioran­za qualificata (a larga maggioranza) e le sue decisioni sono vincolanti per tutti, ma - se uno Stato membro si oppone - la Comunità entra in crisi perché non è previsto un potere coercitivo. Ecco perché la cessio­ne di sovranità è effettiva, ma non decisiva. Tuttavia, il Trattato ave­va previsto che alla realizzazione del Mercato Comune si sarebbe giunti per tappe successive, e questo per garantire quei paesi, come l'Italia, che partivano svantaggiati rispetto alle economie più evolute degli altri Stati, per cui un immediato abbattimento dei dazi interni al­la Comunità avrebbe provocato il crollo delle loro economie. Ma que­ste tappe, pur rigidamente previste e liberamente accettate da tutti. non furono decisive, perché, quando uno Stato membro chiedeva un rinvio motivato della tappa successiva, esso veniva accolto e non pote­va essere che così.

 

    Nella Commissione esecutiva le deliberazioni vengono adottate a maggioranza semplice, ma i suoi poteri non sono così vasti come quelli del Consiglio dei Ministri. Essa si deve limitare a mettere in esecuzio­ne le decisioni che quell'organo ha preso e che hanno valore normati­vo. Solo in alcuni casi ha potere di iniziativa e di decisione. I suoi com­piti principali sono quelli di preparare i lavori del Consiglio, di elabora­re le proposte di legge e di preparare lo schema preliminare del bilan­cio della comunità.

 

    Il Parlamento Europeo ha poteri molto limitati. Il suo atto più qualificante è l'approvazione del bilancio della Comunità, che può respinge­n ma  con una maggioranza di due terzi. Altri suoi poteri di un certo rilie­vo sono: la facoltà di decidere la destinazione di una piccola parte della spesa della Comunità; di esprimere pareri sulle proposte di legge elaborate dalla Commissione, la cui approvazione spetta, come abbiamo visto, al Consiglio; di esercitare il controllo politico sulla Commissio­ne a cui può esprimere la propria sfiducia e quindi costringerla alle di­missioni.

 

            Anche se il Parlamento Europeo svolge soltanto una funzione deli­berativa e consultiva e non ha poteri legislativi, esso ha assunto un nuovo prestigio e una nuova consapevolezza che gli derivano dal fatto che, dal 1979', è espressione diretta dei cittadini della Comunità.

 

  L'elezione diretta dei membri del Parlamento rappresenta il pri­mo passo verso quell'integrazione politica che era nelle aspirazioni dei padri fondatori. Ma quale Europa? L'Europa delle patrie, cioè confederale, come la auspicano Francia e Inghilterra, o l'Europa federale, come la vogliono Italia e Germania? Su questo il dibattito è aperto. Il primo Parlamento eletto ha approvato una bozza di Trattato che prefigura la futura Unione Europea. Ma la decisione spetta Stati.

 Negli organismi del secondo tipo vi rientrano: la SEATO, 1'organizzazione difensiva del Sud Est Asiatico; la METO, l'organizzazione difensiva del Medio Oriente; il Patto di Varsavia, l'organizzazione di­fensiva dei paesi dell'Est e la NATO, di cui fa parte l'Italia.

 

     Queste sono alleanze politiche-militari totalmente differenti da quelle tradizionali. Le alleanze tradizionali erano di carattere pretta­mente militare e ogni Stato aderente conservava la piena autonomia nella gestione delle proprie forze, che venivano integrate con le altre forze dell'alleanza soltanto in caso di guerra.

    Nelle alleanze politico­militare odierne, invece, accanto all'aspetto militare, che ha una strut­tura organizzativa nuova rispetto al passato, troviamo l'aspetto politi­co, che non è meno importante. Secondo il Trattato NATO, gli Stati firmatari si impegnano: a) a rafforzare le loro libere istituzioni; b) ad assicurare una migliore comprensione dei principi sui quali si fondano; c) a sviluppare le condizioni atte ad assicurare la stabilità e il benesse­re dei loro popoli; d) ad adoperarsi per eliminare qualsiasi opposizione sulle loro politiche economiche internazionali e a incoraggiare la reci­proca collaborazione economica. Tuttavia, questo aspetto politico, nell'ambito del Patto Atlantico, ha avuto scarso sviluppo, se si eccet­tua il punto a) per quel che riguarda i servizi di sicurezza nazionale.    L'aspetto militare ha dato vita ad una organizzazione a tempo pie­no, che ha lo scopo di provvedere alla difesa comune erigendo uno scu­do protettivo, contro le forze esterne, che si fonda sull'integrazione delle forze e dei comandi.

 

     In questo organismo sovranazionale, la sovranità degli Stati ade­renti viene limitata di diritto e di fatto, sebbene le decisioni, all'interno dell'organo politico che le gestisce, vengono prese all'unanimità. Lo scudo protettivo, che può essere costituito anche da missili, viene eretto nei punti nevralgici decisi dagli alti comandi, che sono forte­mente integrati, anche se formalmente viene approvato dal Consiglio dell'Alleanza, il quale è formato dai ministri degli interni, delle finanze e della difesa dei paesi firmatari. All'interno di questi alti comandi, la potenza egemone esercita un'influenza preponderante, tanto da far di­re a qualcuno che l'adesione dell'Italia alla NATO configura una con­dizione di sovranità limitata.

 

       Nel terzo tipo, infine, troviamo il più importante di questi organi­smi: l'O.N.U. (Organizzazione delle Nazioni Unite), che ha sede a New York e a cui aderiscono 160 nazioni circa. L'Organizzazione è basata sul principio dell'uguaglianza di sovra­nità dei suoi membri (1). Tutte le  nazioni  hanno  diritto  ad  un  solo  voto  e  le  decisioni del Consiglio di Sicurezza(1) hanno uguale forza per tutte le Nazioni. Da ciò si può desumere che non ci sono Stati la cui sovranità pesa di più di quella di altri Stati. L'affermazione che «il principio dell'uguaglianza di sovranità delle nazioni è soltanto un principio lega­le , perché nel comportamento pratico alcune nazioni possono essere più soggette all'influenza di nazioni straniere di altre (se gli Stati Uniti propongono vigorosamente al Guatemala di adottare una certa politi­ca è più probabile che il Guatemala accolga un simile suggerimento e non gli Stati Uniti se il suggerimento fosse partito dal Guatemala)»(2) si può spiegare e comprendere soltanto fintanto che si urla in termini di imperialismo, cioè, soltanto fintanto che una nazione usa la sua forza o la sua potenza economica per tenere in stato di soggezione le nazioni minori.

 

       Almeno sulla carta e nelle dichiarazioni di intenti. 1'O.N.U. avrebbe dovuto rappresentare il superamento del concetto di sovranità, ma questo, purtroppo, non trova un pratico riscontro nella realtà dei fatti. Pur avendone sottoscritto la Carta, i singoli Stati non si sentono vinco­lati all'accettazione dei suoi deliberati, se essi sono in contrasto con la loro politica o le loro azioni del momento(3). In questo senso, cioè nella formazione di una volontà sovranazionale, questo organismo non ha realizzato l'ideale che ispirò la sua nascita e che è racchiuso nella sua carta istitutiva. Esso è diventato, e in questo senso ha una grande uti­lità, un forum internazionale, a cui partecipano, fianco a fianco, le na­zioni del Patto di Varsavia, quelle del Patto Atlantico, la Cina comuni­sta e quella nazionalista, i Paesi del terzo mondo, ecc., e in cui si dibat­tono i grandi problemi della comunità internazionale e si approvano dei documenti solenni, di grande rilevanza mondiale, quali la Dichiara­zione Universale dei Diritti dell'Uomo, la Dichiarazione dei Diritti del Fanciullo, la Convenzione sui Diritti della Donna, la Dichiarazione sulla Discriminazione Razziale, la Dichiarazione sull'Indipendenza ai Paesi e ai Popoli Coloniali e il Trattato sulla non proliferazione delle Armi Nucleari, la cui realizzazione, tuttavia, viene lasciata alla buona volontà dei singoli Paesi membri. Insomma, il vincolo dell'O.N.U. è morale e politico, ma non giuridico. La forza di pace (i caschi blu) che esso può costituire, con la partecipazione degli Stati membri, per pre­sidiare una qualsiasi zona calda del globo, diventa operativa solo col consenso degli Stati interessati.

       L'O.N.U., che è retto da un Segretario Generale, la cui efficacia operativa nelle controversie tra Stati è legata alla capacità e al presti­gio personale, è il centro a cui fanno capo una molteplicità di organi­smi sussidiari, con autonomia funzionale, e di organizzazioni collega­te.

 

      I più noti organismi sussidiari sono: l'UNDP, Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo, che ha lo scopo di finanziare progetti di assistenza tecnica nell'ambito del preinvestimento, in modo da contri­buire allo sviluppo dei Paesi a basso reddito; 1'UNCTAD, Conferenza delle Nazioni Uniti sul Commercio e lo sviluppo, che ha lo scopo di aiu­tare i paesi in via di sviluppo ad aumentare e stabilizzare i profitti deri­vanti dai prodotti di base, ad accrescere l'esportazione dei beni manu­fatturati e a ottenere i capitali necessari per i programmi di sviluppo economico; l'UNIDO, Organizzazione delle Nazioni Unite per lo Svi­luppo industriale, che ha lo scopo di promuovere e di accrescere lo svi­luppo industriale nei Paesi a basso reddito; l'UNICEF, Fondo delle Nazioni Unite per l'Infanzia, che aiuta i Paesi in via di sviluppo a mi­gliorare le condizioni di vita dell'infanzia e dei giovani.

 

  Le più note organizzazioni collegate sono: la FAO, Organizzazione delle Nazioni Unite per l'Alimentazione e l'Agricoltura, che ha sede in Roma ed ha lo scopo di accrescere la produzione agricola, forestale e ittica, migliorando la nutrizione delle popolazioni; il GATT, Accordo Generale sulle Tariffe Doganali e sul Commercio, che mira alla ridu­zione delle tariffe doganali tra gli Stati membri e alla consultazione in materia commerciale: l'IDA, Associazione Internazionale per lo Svi­luppo, che effettua prestiti, a condizioni agevolati, destinati a far fron­te alle necessità nel settore dello sviluppo nei Paesi a basso reddito; il FMI, Fondo Monetario Internazionale, che mira a favorire la coopera­zione monetaria internazionale e l'espansione del commercio mondia­le; a promuovere la stabilità dei cambi e mantenere regolari accordi  in materia di cambi, per evitare svalutazioni monetarie a fini di concorrenza; l'UNESCO, Organizzazione delle Nazioni Unite per l'Educazione, la scienza e la cultura, che contribuisce al manteni­mento della pace e della sicurezza, rafforzando la collaborazione tra le nazioni attraverso l'educazione, la scienza e la cultura; il WWF, Fon­do Mondiale per la Natura, che mira a proteggere la natura dalla vio­lenza dell'uomo.

 

2) GLI ATTRIBUTI DELLA SOVRANITA INTERNA

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      Lo Stato, oltre ad essere sovrano rispetto agli altri Stati, è sovrano anche nell'ambito del territorio; cioè, esso è investito dal potere supre­mo di emettere ordini vincolanti per tutti gli individui e per tutti i gruppi che si trovano sul territorio nazionale e a sua volta non riceve ordini da nessuno.

 

3). - IL SOVRANO LEGALE

 

         Secondo alcuni studiosi, la sovranità interna dello Stato deve esse­re: 1) illimitata, perché un potere che imponesse delle limitazioni di­venterebbe esso stesso sovrano; 2) inalienabile, perché il sovrano che trasferisse questo suo potere ad un altro organo cesserebbe di essere sovrano; 3) indivisibile, perché se questo potere supremo venisse divi­so fra più organi cesserebbe di essere supremo.

 

   Ma noi abbiamo visto che il termine Stato è un'astrazione per indi­care l'organizzazione politica della società nazionale e che esso si con­cretizza nei suoi organi, quali l'Esecutivo, il Parlamento, la Magistra­tura, la Corte Costituzionale, il Capo dello Stato, ecc. Ora bisogna do­mandarsi: se lo Stato è sovrano nell'ambito del suo territorio ed esso a sua volta si concretizza in tanti organi diversi, che svolgono funzioni diverse, in quali di questi organi risiede la sovranità? Cioè, quale di questi organi è investito del potere di dire l'ultima parola che sia vin­colante per tutti? È molto difficile dare una risposta. In Stati, come l'Inghilterra, dove non esiste una Corte Costituzionale e dove la co­stituzione stessa è composta da un insieme di leggi votate dal parla­mento nel corso dei secoli, quest'organo è facilmente individuabile: è il parlamento. Le leggi da esso approvate sono vincolanti per tutti ed esso non è vincolato da nessuno, anzi può cambiare od abrogare que­ste leggi a volontà, basta che ci sia una maggioranza disposta a farlo.

 

  In Stati a struttura complessa, come l'Italia, è difficile determinar­lo: non è il parlamento perché le sue leggi possono essere dichiarate in­costituzionali dalla Corte Costituzionale; non è la Corte Costituzionale perché un emendamento alla costituzione può far diventare costituzio­nali quelle leggi che essa ha dichiarato incostituzionali. Si potrebbe ar­guire, dunque, che la sovranità risieda in quegli organi che hanno il po­tere di emendare la Costituzione - cioè, i due terzi del parlamento. Ma il parlamento ha bisogno di un mandato da parte dell'elettorato per po­ter legiferare, il che ci porterebbe a concludere che la sovranità risieda nell'elettorato. Se, tuttavia, l'autorità suprema deve avere quegli attri­buti che abbiamo sopra esposto, essa non può risiedere nell'elettorato, perché questo non può agire direttamente (1), ma deve delegare i suoi po­teri a "rappresentanti". cioè, ai membri del parlamento.

 

4. - IL SOVRANO POLITICA

 

    Alcuni hanno cercato di uscire da questo circolo vizioso scindendo il problema. Cioè, distinguendo una sovranità legale da una sovranità politica. Quella che abbiamo appena esposto, secondo questi autori, sarebbe la sovranità legale.

   Essi affermano che dietro il sovrano legale vi è un altro potere, l'elettorato, che non può esprimersi in forma legale, ma è ad esso che si fa ricorso quando sorgono dei problemi. L'elettorato, quindi, è il so­vrano politico. Parlare di sovranità popolare, tuttavia, è inesatto per­ché la sovranità non appartiene alla massa disorganizzata del popolo, ma solo a quella debitamente costituita in elettorato. A coloro che fan­no

osservare che i due concetti sono in conflitto in quanto, per defini­zione, la sovranità deve essere una ed indivisibile, essi rispondono che in effetti il problema non esiste, perché essi sono due aspetti dello stesso concetto. In realtà, essi aggiungono, il sovrano legale, da parte sua, conformerà la sua azione alla volontà del sovrano politico che lo ha investito del potere di esprimersi legalmente e che esercita su di es­so una funzione di controllo.

 

5 - LA SOVRANITÀ COME CONCETTO DI CLASSE

 

    Il concetto della sovranità assoluta è un concetto di classe. Esso fu teorizzato per difendere lo Stato assoluto ed accentratore che usciva dalle rovine del Medio Evo, e continua ad essere difeso da coloro che teorizzano la supremazia di classe perché solo in questo modo la classe che detiene il potere «può definire e controllare i postulanti legali della società» (1).

      Ma negli Stati democratici moderni. dove accanto allo Stato esistono altre organizzazioni che vantano gli stessi diritti, un tale concet­to non può esistere. Gli Enti locali. (Regione. Comune e Provincia), do­tati di autonomia amministrativa, i gruppi in cui gli individui sono or­ganizzati, come i partiti politici, i sindacati, la chiesa, le associazioni professionali, ecc., sono importanti quanto lo Stato. Anzi possiamo dire che sono essi i veri gangli vitali attraverso i quali si articola lo Stato democratico. Cercare un organo sovrano in questa moltitudine di or­ganizzazioni, che, con la loro condotta, influenzano e determinano l'azione dello Stato, è impresa ardua. Possiamo solo limitarci a conclu­dere questo capitolo con le parole di un noto studioso, secondo cui «i due concetti della sovranità e dell'assolutismo sono stati forgiati insie­me sulla stessa incudine e insieme devono essere cancellati» (2)'.

 

SPUNTI PER LA DISCUSSIONE IN CLASSE

 

1)       la forte integrazione degli alti comandi dei paesi aderenti alla NATO  parlare di un’internazionale dei generali, i quali si identificano talmente con gli interessi della “Organizzazione” a cui appartengono da trascurare quelli dei rispettivi paesi. Verifica se questo è esatto.

2)       Nella NATO il nerbo più consistente delle forze è costituito dagli Stati Uniti, che sono,  indiscutibilmente, la potenza egemone. In questa egemonio alcuni hanno visto un sinonimo di “subordinazione” da parte degli altri Stati firmatari. Tu cosa ne pensi?

3)       Gli interessi degli Stati Uniti sono interessi mondiali. Essi costituiscono il nucleo centrale di ogni “organizzazione difensiva Occidentale. Quali sono queste “Organizzazione” e si può dire che essi esercitono una forma di “imperialismo mascherato, come alcuni affermano?

4)       Le Nazioni Unite hanno perso progressivamente quella forza risolutiva e propositiva che ha caratterizzato i suoi primi anni di vita. Sai spiegare perchè questo è accaduto?

5)       Il concetto di sovranità è un concetto di potenza. Secondo te, il concetto di uguaglianza di sovranità elaborato dalle Nazioni Unite può ancora svolgere una funzione utile nei rapporti tra gli Stati?

6)       Nel testo si afferma che il sovrano legale si adegua sempre alla volontà del sovrano politico. Controlla se questa affermazione è vera per gli Stati come l’Inghilterra, dove l’elettorato, quando vota, vota per un Governo, di cui conosce la composizione, e per gli Stati come l’Italia, dove l’elettorato vota al buio (senza sapere quale Governo si formerà e quale politica si attuerà).