Capitolo XV

 

IL VOTO ED I SISTEMI ELETTORALI

 

    La quasi totalità delle costituzioni moderne sanciscono, sia pure con formule diverse, che la sovranità appartiene al popolo. Ma come la esercita questa sovranità il popolo? L'esercita partecipando diretta­mente (democrazia diretta) alla direzione dello Stato e la esercita par­tecipandovi solo indirettamente (democrazia indiretta).

    Alcuni degli Stati democratici moderni prevedono tutte e due le forme, altri, invece, prevedono solo la seconda.

    La costituzione italiana, ad esempio, prevede due modi di eserci­zio diretto della sovranità da parte del popolo. Il primo, previsto dal secondo comma dell'art. 71, riconosce al popolo la potestà di parteci­pare direttamente alla formazione delle leggi (iniziativa popolare) me­diante la proposta, da partee di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli.

 Il secondo é previsto dal primo comma dell'art. 75, gli riconosce la potestà di deliberare, attraverso referen­dum, la abrogazione (referendum abrogativo) totale o parziale, di una legge (purché non sia una legge finanziaria, tributaria, di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazio­nali) o di un atto avente valore di legge quando lo richiedono cinque­centomila elettori o cinque Consigli regionali.

   La sovranità indiretta il popolo la esercita mediante dei rappresen­tanti che esso di volta in volta elegge per rappresentarlo nei massimi organi dello Stato. In questo capitolo ci proponiamo, appunto, di esa­minare il meccanismo attraverso il quale il popolo elegge i suoi rappre­sentanti, cioè il voto ed i sistemi elettorali.

 I. - IL VOTO: CENNI STORICI

   La storia del voto è la storia di una lunga serie di battaglie condotte dall'individuo contro uno Stato oppressivo ed onnipotente che negava qualsiasi forma di partecipazione al maneggiamento della cosa pubblica perché lo riteneva incapace di autogovernarsi, né riteneva ­che le sue rivendicazioni avessero qualche fondamento legale perchè ­assumeva che la fonte del suo potere (il monarca assoluto si identificava sempre con lo Stato ed è celebre in questo senso la frase pronunciata da Luigi XIV «l'état c'est moi») non risiedesse nel popolo, ma avesse origine divina.

   In un primo momento, quando l'idea predominante era che lo Stato fosse fondato sulla proprietà, questa battaglia fu condotta e vinta dalla classe dei proprietari. In un altro momento, quando l'idea predo­minante era che il diritto al voto fosse un privilegio, essa fu combattu­ta e vinta da quelle classi che avevano dei requisiti speciali (quali con­dizione sociale, censo, colore della pelle, ecc.).

   In un altro momento, infine, quando l'idea predominante era che «lo Stato fosse basato sul consenso di tutti gli adulti liberamente associati, e che perciò vi dove­va essere il suffragio universale (per gli uomini e - qualche volta - anche per le donne), senza limitazioni eccetto quelle necessarie per un corretto funzionamento dei sistema» (1), questa lotta fu combattuta e vinta da tutti gli adulti di sesso maschile.

2. - IL SUFFRAGIO UNIVERSALE

  Solo in epoca a noi relativamente vicina fu vinta la battaglia dell'estensione del diritto al voto alle donne. In Italia le donne conquistarono il diritto al voto nel 1946, in Fran­cia nel 1944, in Gran Bretagna nel 1928, negli Stati Uniti nel 1920.

  Per tutto il XVII secolo, e per più della metà del XIX, era convin­zione comune a tutte le nazioni che avevano concesso il diritto al voto ad alcune categorie di persone, che esso dovesse essere espresso pub­blicamente e precisamente in modo che ogni votante si assumesse la responsabilità della sua scelta di fronte a tutta la comunità.

   Tale siste­ma esponeva il votante ad ogni sorta di intimidazione e di corruzione per cui incominciò a farsi strada l'idea, messa in pratica per la prima volta dall'Australia nella seconda metà del XIX secolo, che il voto do­vesse essere segreto.

   Si adottò, quindi, un sistema di votazione e un si­stema di conteggio che rendevano impossibile determinare come aves­se votato il singolo elettore. Ma se questo nuovo _______________________________________________________________________

(1) W.J. MCKENZIE: Free Elections; Allen & Unwin. Londra, p. 25.

sistema aveva elimi­nato le inconvenienze del vecchio, ne aveva fatto sorgere altri di non minore entità. Il primo ed il più  importante era, ed è, che esso dà la possibilità ad un Governo che intende rimanere in carica ad ogni costo, ma dando una veste di legalità al suo potere, di commettere delle fro­di.

    Infatti, poteva, e può, aggiungere alle liste elettorali persone inesi­stenti; poteva, e può, falsificare i certificati elettorali o sottrarre sche­de; poteva, e può, falsificare le cifre finali dando la maggioranza al suo partito.

    La maggior parte degli stati democratici moderni, tuttavia, hanno cercato di ovviare a tali inconvenienze approvando delle leggi che pre­vedono punizioni severissime per chi commette tali frodi; ma la loro applicazione e la loro osservanza dipendono dalla esistenza o meno di una magistratura indipendente che controlli con occhio vigile ed inter­venga in tutti quei casi in cui si ha sentore di frodi.

  Tutte le nazioni moderne, che adottano il suffragio universale, tut­tavia, prevedono delle restrizioni considerate indispensabili per il buon e corretto funzionamento del sistema. La prima di queste restri­zioni riguarda l'appartenenza o meno allo Stato, cioè la cittadinanza.

   La esistenza dello Stato è fondata sui valori e sulle tradizioni comuni al popolo che vive sul suo territorio, ed è, quindi, logico che il diritto al voto, cioè il diritto di eleggere gli organi che quei valori e quelle tradi­zioni devono preservare e continuare, sia prerogativa esclusiva di co­loro che o per libera scelta (cittadinanza acquisita v. Cap. 11) o per na­scita ne siano i legittimi custodi.

  La seconda restrizione riguarda l'età. Votare significa scegliere tra due o più candidati, tra due o più partiti, tra due o più piattaforme ­programmatìche. Tale scelta richiede, se deve essere una scelta meditata, una maturità che non può avere un ragazzo o una ragazza di 14 anni.

   Tuttavia il limite minimo varia da paese a paese. In Italia è di anni 18 per partecipare all'elezione della Camera dei Deputati, di 25 per partecipare a quella del Senato. In Francia, Stati Uniti, Danimarca Norvegia è di 21 anni. In Russia, Jugoslavia, Sud Africa, è di 18 anni.  In Giappone e Svizzera è dì 20 anni. In Olanda 23 e in Finlandia 24.

   La terza restrizione, infine, riguarda la residenza. Se ogni elettore ­fosse libero di votare dove più crede opportuno e non soltanto dove ha fissato stabilmente la sua residenza, potrebbe accadere, come effettivamente accadde in passato, che elettori senza scrupoli correrebbero da un collegio elettorale all'altro per aumentare i voti del loro partíto.

3. - I SISTEMI ELETTORALI

    I sistemi elettorali possono essere raggruppati in due categorie fondamentali: il sistema uninominale e il sistema proporzionale. En­trambi questi sistemi hanno una varietà di applicazione che sarebbe al di là dello scopo di questo testo esaminarle tutte.

    Ci limitiamo, perciò. all'esame di quelle variazioni che hanno la più larga applicazione negli Stati moderni. Del sistema uninominale prenderemo in esame quello a maggioranza semplice e quello a maggioranza assoluta.

   Del sistema proporzionale quello a scrutinio di lista nella variante usata dall'Italia.

Il sistema uninominale a maggioranza semplice

   Questo sistema, adottato dalla Gran Bretagna e dagli Stati Uniti d'America, richiede la divisione del territorio nazionale in tanti collegi elettorali quanti sono i membri del parlamento da eleggere. Nel caso della Gran Bretagna, il cui parlamento ha una sola Camera elettiva, i collegi elettorali sono 630.

 

    Ogni collegio può eleggere un solo candida­to e risulta eletto colui che ha riportato la maggioranza semplice dei voti senza riguardo al numero dei candidati presenti nel collegio.

    Facciamo un esempio pratico. Assumiamo che nel collegio X si presentano cinque candidati e riportino i seguenti voti:

Candidato         A 11.000  

                        B 10.000

                        C   8.000

                        D   2.000         

                        E      650

Totale                   31.650

   Il candidato A viene dichiarato eletto, pur avendo riportato una minoranza (11.000 contro 20.650) dei voti validi espressi dal collegio, ed è considerato il solo rappresentante di tutti gli elettori del suo colle­gio « - circa 50.000 cittadini - e non solo di quelli che hanno votato per lui, ma anche di coloro che hanno votato contro»(1).

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(1)  Messaggio dello Speaker della Camera dei Deputati inglese al pubblico delle gallerie

   Il difetto maggiore attribuito a questo sistema è che esso è il meno rappresentativo della volontà popolare. Difatti non solo può accadere, come effettivamente accadde a varie riprese nella storia del Parlamen­to inglese, che un partito con una chiara minoranza di voti abbia la maggioranza dei seggi in Parlamento (vedi, ad esempio, il 1922, anno in cui il partito conservatore ottenne i156% dei seggi con 39% dei vo­ti, contro il 29% (il 18,5% dei seggi) dei liberali e il 29,5% (23,7% dei seggi dei laburisti). La stessa cosa awennne nel 1924, ma può accade­re addirittura che il partito che ha conquistato la maggioranza dei voti nella elezione, non abbia la maggioranza dei seggi in Parlamento.

   Tuttavia, i pregi di questo sistema sono forse maggiori dei suoi fetti (dipende da quale punto di vista si esaminano). Il primo ed innegabile pregio è che esso favorisce la formazione di due soli grandi partiti che si contendono la fiducia dell'elettorato con la conseguenza che uno di essi avrà la maggioranza assoluta dei seggi in Parlamento (1).

    Questo significa che la nazione avrà un Governo che ha dietro di sè una vasta e stabile maggioranza che gli consentirà di governare paese per tutto il tempo del suo mandato con tranqullità e con la sicu­rezza che tutto il suo programma potrà essere attuato, senza doversi sottoporre a compromessi ed alchimie politiche, come avviene in alcu­ni paesi che adottano il sistema proporzionale, tra cui l'Italia.

Il sistema uninominale a maggioranza assoluta

    Questo sistema, adottato dalla Francia, è identico al primo. La so­la differenza è che esso richiede che il candidato, per essere eletto, de­ve riportare la maggioranza assoluta dei voti validi espressi. Se nessu­no dei candidati presenti nel collegio riesce ad ottenerla si procede ad una seconda elezione tra i due candidati che abbiano ottenuto il mag­gior numero di voti.

   Questo di solito ha luogo una settimana o al massimo due settima­ne dopo.

 

    Con questo sistema ci si prefigge due scopi. Il primo è quello di eli­minare l'inconveniente che un candidato possa essere eletto con una minoranza di voti e quindi si presume che esso rispecchi più fedelmen­te la volontà popolare. Il secondo è quello di tentare di dare al partito al potere la maggioranza assoluta. In pratica, però, esso «non offre nessuna garanzia che l'organo eletto rifletterà la volontà dell'elettora­to», né offre serie garanzie per la formazione di governi forti e stabili. «L'esperienza fatta col sistema

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(1) L'esistenza di un terzo partito di una certa dimensione può far sì che nessuno dei tre abbia la maggioranza assoluta, per cui il partito che ha ottenuto meno voti può essere l'arbitro della situazione. come accadde nel 19211 e' 1929.

del ballottaggio, in verità, suggerisce il contrario. Negli anni trenta solo un paese usava ancora il sistema del ballottaggio nell'elezione del Parlamento, e quel paese - la Francia - era considerato dal resto del mondo come il più chiaro esempio di go­verni deboli ed instabili, con una moltitudine di partiti incapaci di sta­bilire tra di loro una durevole cooperazione» (1).

                   Il sistema proporzionale a scrutinio di lista

     Negli Stati che adottano il sistema proporzionale, l'elettore non è chiamato a scegliere tra due o più candidati, ma tra due o più liste di

E. LAKEMAN and J. LAMBERT: op. cit.. p. 61.

~i:3

candidati ed  i seggi che ogni lista riporterà saranno proporzionali ai  voti che ha ottenuto.

   Ciascuna lista, di solito, contiene tanti candidati quanti sono i seggi da distribuire nel collegio elettorale. La grandezza del collegio varia da Stato a Stato. In Israele, per esempio, tutto il territorio nazionale è organizzato in un unico collegio elettorale.

    In Italia i collegí elettorali sono trenta (più quello della Val d'Aosta, che ha diritto ad un solo deputato, che viene eletto col sistema uninominale). Nel caso di Israele i seggi da distribuire nel collegio sono tanti quanti sono membri del parlamento da eleggere (120).

    Nel caso dell'Italia, invec­e la ripartizione dei seggi tra i collegi elettorali si effettua dividendo numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo censimento generale della popolazione (56 milioni circa) per 630 (quanto sono i membri della Camera dei Deputati da eleggere).

    La distribuzione dei seggi, tra le varie liste impegnate nella competizione elettorale di un dato collegio, si effettua secondo due metodi: col primo, si divide il numero dei voti validi espressi per il numero dei seggi a cui quella circoscrizione ha diritto ; col secondo

si divide il numero dei voti validi espressi per il numero dei seggi più 1, al cui quoziente si aggiunge + 1 (n. voti validi espressi + 1). In entrambi i casi ogni lista avrà tanti seggi quante volte questa quota en­tra nel numero dei voti riportati.

L'Italia ha scelto una via di mezzo ed i seggi vengono assegnati secondo questa proporzione n. voti validi : n. seggi + 2

_______________________________________________________________________(1) E. LAKEMAN and J. LAMBERT: l'oting in Danorraries; Faber & Faber, Londra.,  p. 5 8.

  La scelta del candidato o dei candidati all'interno della lista stessa dipende dal sistema di votazione.

   Se l'elettore può votare soltanto la lista e non può esprimere nes­suna preferenza, come avviene nell'elezione del Parlamento israelia­no, la scelta del candidato è predeterminata dall'ordine in cui si trova nella lista.

   Gli ultimi candidati non hanno alcuna possibilità di essere eletti, a meno che la lista non conquisti il 100% dei seggi. Se, invece, l'elettore oltre a votare per la lista può anche esprimere delle prefe­renze tra i candidati, come avviene nell'elezione della Camera italiana e di altri Stati, risulteranno eletti quei candidati che avranno ottenuto il maggior numero di preferenze.

   Il sistema proporzionale assicura una più esatta rappresentatività della dell'elettorato, assegnando la maggioranza dei seggi al partito che ha ottenuto la maggioranza dei voti e garantendo una adeguata rappresentanza alle minoranze. Se le elezioni britanniche del 1951, per esempio, si fossero svolte col sistema proporzionale e non con quello uninominale, il partito laburista con il 48,5% dei voti avrebbe ottenuto 305 seggi, circa, mentre il partito conservatore con il 48% dei voti ne avrebbe ottenuto 300 circa: una più giusta distribuzione di quella avvenuta in effetti che diede 295 seggi ai laburisti e 321 conservatori (1).

    Ma questa più giusta distribuzione ha un prezzo: quello della polverizzazione della rappresentanza parlamentare e quella conseguente della instabilità governativa.

    E qui è bene chiarire un equivoco. Il metodo elettorale è ìnìnfluen­te sul numero dei partiti. Esso non è responsabile della loro polverizzazione. «Se si considerano, ad esempio, i partiti francesi prima del 1939 (sistema uninominale maggioritario) ed i partiti francesi dopo il 1945 (sistema proporzionale) si constata che non vi è stato alcun aumento nel loro numero»(1).

  «Sotto questo profilo il rapporto tra doppio turno e sistema partiti­co è assai simile al rapporto tra rappresentanza proporzionale e siste­ma partitico; entrambe le formule elettorali hanno scarsa influenza sul numero dei partiti, senza una tendenza univoca né a "contrarre" né a moltiplicare" »(3).

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(1)  E. LAKEMAN and J.A. LAMBERT: op. cit., p. 85

(2) M. DUVERGER: L'influence des syatemes électoraux sur la vie politique; Arman Colin, 1950, p. 17

(3)D. FISICHELLA; Doppio turno e democrazia difficili: in Rivista Italiana di Scienze Politiche; Anno XIV, n. 2. Agosto 1984, p. 314.

  

    L'equivoco nasce quando si vuole associare la polverizzazione del sistema partitico con l'instabilità dei governi. Non è la polverizzazione dei partiti che crea l'instabilità, ma la polverizzazione della rappresen­tanza parlamentare. E il metodo elettorale influisce molto su quest'ul­tima.

    Il metodo elettorale proporzionale adottato dall'Italia trasferisce pari pari, o quasi, la polverizzazione dei partiti all'interno della rappre­sentanza parlamentare. I nove partiti italiani (trascuriamo le formazio­ni minori) sono tutti rappresentati in parlamento, anche se qualcuno con appena 1,5 dei voti.

    Questa eccessiva frammentazione influisce molto sulla formazione del governo, che deve essere, per necessità, un governo di coalizione. Ma anche questo non è sinonimo di instabilità, come vedremo più avanti.

    Il metodo elettorale uninominale a maggioranza semplice (Inghil­terra) o quello a maggioranza assoluta (Francia). che col suo doppio turno costringe i partiti ad apparentarsi, semplifica la rappresentanza parlamentare.

   In Inghilterra i partiti che concorrono alle elezioni sono molti, ma solo due o tre riescono a mandare rappresentanti in parla­mento. Di solito uno di essi conquista la maggioranza assoluta dei seg­gi, ma quando questo non accade, come nel 1923 e nel 1929, si deve dare vita ad un governo di coalizione. In Francia la rappresentanza parlamentare è ininfluente nella formazione del Governo, avendo que­sta nazione adottata la forma presidenziale.

   Anche il metodo elettorale proporzionale adottato dalla Germania federale semplifica, e di molto, la rappresentanza parlamentare. Lo sbarramento del 5 per cento (bisogna aver riportato il 5 per cento dei voti per aver diritto alla rappresentanza parlamentare) fa entrare in parlamento, di norma, tre partiti, e molto spesso nessuno dei tre ripor­ta la maggioranza assoluta, per cui bisogna dar vita a governi di coali­zione.

   L'introduzione di un simile sbarramento nel sistema politico italia­no provocherebbe un piccolo terremoto; eliminerebbe dal parlamento 5 partiti. E’ la polverizzazione della rappresentanza parlamentare la causa fondamentale dell'instabilità dei governi e il metodo elettorale ha una influenza decisiva sulla formazione di questa rappresentanza.

  

   I governi di coalizione non sono di per sé fonte di instabilità, come il caso della Germania federale dimostra, se la rappresentanza parla­mentare non è polverizzata e la coalizione è formata da due partiti ideologicamente affini.

   Essi diventano fonte di instabilità quando l'eccessiva polverizza­zione della rappresentanza parlamentare, come è il caso dell'Italia, ob­bliga a fare ricorso a coalizione di più partiti (5) non ideologicamente affini. In questo tipo di coalizione i contrasti, tra i partiti che la com­pongono, sono frequenti e vengono sanati attraverso verifiche costanti che appesantiscono e rendono incerta l'azione del governo e lo espongono <<in ogni istante ad essere esautorato o mutato per effetto del cambiamento, anche eccezionale, della coalizione... che lo ha creato e quotidianamente lo conferma» (1).

     Molto spesso il dissenso nasce all'interno dei partiti, i cui gruppi organizzati (correnti) minoritari (opposizione interna) lavorano, e spesso complottano, con altri partiti. Per far cadere la coalizione nella speranza-certezza di imporre una coalizione a loro più gradita.

   Questo dissenso non sempre si manifesta palesemente all'interno del parlamento, in quanto può contare sull’inconfessato appoggio di molti parlamentari della maggioranza, che, al riparo del voto segreto, previsto dai regolamenti parlamentari, «cospirano senza posa per rovesciare le compagini ministeriali»2, nella speranza di essere imbarcati nel successivo governo. «Il voto segreto, così, da una parte deresponsabilizza i componenti della classe politica, e dall'altra rende ancora più instabile un Governo per sé stesso già caratterizzato dalla transitorietà» (3).

    Al pari dell'immunità parlamentare, il voto segreto, all'interno ­parlamento, è un istituto medievale che nacque per difendere il  deputato da un potere (quello sovrano) che spesso non tollerava dissensi. Oggi esso non ha motivo di essere e la maggior parte delle cdemocrazie moderne lo hanno, in effetti, abolito.

4. - LA FORMAZIONE DELLE LISTE

    Un altro difetto, che di solito si attribuisce al sistema proporziona­le, è che esso porta ad un rafforzamento delle strutture dei partiti politici, che monopolizzano le candidature ed esercitano sul deputato, che, ­per la grandezza del collegio elettorale, non può avere un contatto di­retto con i suoi elettori (come avviene nel sistema uninominale). quindi non può sperare di essere eletto senza l'aiuto della macchina o­ganizzativa del partito, un dominio assoluto.

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(1)GIANFRANCO MIGLIO: Le contraddizioni interne del sistema parlamentare ir­grale; in Rivista Italiana di scienze politiche; Anno XIV n. 2 Agosto 1984. p. 125. (2) ibid.  (3) ibid.

      Il rafforzamento delle strutture organizzative del partito non è una caratteristica esclusiva del sistema proporzionale; è una necessità a cui nessun partito che operi in un sistema di governo parlamentare può sot­trarsi, non importa quale sia il sistema elettorale.

     La vita del Governo, nel sistema parlamentare, è legata alla fiducia che quotidianamente ri­scuote sui provvedimenti legislativi che sottopone al Parlamento. Se l'elezione del parlamentare non fosse condizionata dal partito, ma di­pendesse esclusivamente da se stesso. «i gruppi parlamentari non sa­rebbero affatto disciplinati, poiché ciascuno dei suoi membri si preoccu­perebbe molto di più delle ripercussioni possibili del suo voto sul suo feudo particolare che delle istruzioni impartite dalla direzione del parti­to»(1), ne conseguirebbe che il Governo vivrebbe una vita grama e preca­ria e sarebbe costretto a mendicare i voti di volta in volta a seconda del­le necessità.

     Una condizione non peregrina nella storia del parlamento italiano. Ecco perché in Gran Bretagna, che pur adotta il sistema unino­minale, i partiti hanno una forte struttura organizzativa.

(1) M. DUVERGER: op. cit., p. 25.

SPUNTI PER LA DISCUSSIONE IN CLASSE

 

1)       Lo Stato italiano prevede due istituti di democrazia diretta: l’iniziativa popolare e il referendum. Il secondo, dopo un primo momento di grande perplessità, è accettato da tutti e viene usato più o meno frequentemente. Il primo, invece, non è stato mai usato. Perchè in una nazione come l’Italia è difficile che questo istituo troverà mai un’applicazione?

 

2)       La segretezza del volto nelle elezioni politiche è una conquista consolidata ed irrinunciabile alla sopravvivenza alla democrazia stessa. Questa stessa segretezza del voto, prevista per i parlamentare nello svolgimento delle loro funzioni, invece, viene ritenuta come un grande pericolo per la democrazia. Ed infatti, molti Stati l’hanno abolita. L’Italia è uno dei pochi paesi che ancora la conserva. Perchè il voto segreto concesso ai parlamenari può mettere in pericolo la democrazia?

3)       L’Italia è uno dei pochi paesi che ha concesso il diritto di voto ai diciottenni. Alcuni, però, ritengono che questo sia stato un errore. Sai dire quali sono le motivazioni che adducono quest’ultimi?

4)       Nel sistema elettorale inglese, il deputato eletto è considerato il rappresentante di tutti gli elettori di quel collegio, sia di quelli che hanno votato contro, sia di quelli che hano votato a favoe. Ed in effetti le cose funzionano in questo modo nel comportamento quotidiano dei singoli elettori, senza distinzioni di partito o di ideologia. Pensi che un simile sistema potrebbe funzionare anche in una cultura politica come l’Italia?

5)       Da più parti si ritiene che il numero dei parlamentari sia eccessivo.alcuni pensano di ridurlo drasticamente per garantire una maggiore efficienza al parlamento. Tu che ne pensi?

6)       Si ritiene, da alcuni, che l’istituto delle preferenze espresse sui candidati alle elezioni politiche sia fonta di malcostume, di corruzione (il candidato per farsi una campagna elettorale personale ha bisogno di fondi) e cannibalismo politico. Da più parti si chiede la soppressione di questo istituto. Esamina il problema in tutte le sue conseguenze ed esprimi la tua opinione.