Capitolo XIII

LA FINANZA PUBBLICA

     In un capitolo precedente (VII) abbiamo visto che la funzione dello Stato è quella di soddisfare i bisogni della collettività, assicurando ser­viizi che il cittadino singolo difficilmente potrebbe procurarsi da solo. servizi che per la loro natura e il loro carattere collettivo hanno un co­sto che non può essere ridotto all'unità, nel senso, cioè, che ogni citta­dino possa pagare subito la quota di servizi che quotidianamente rice­ve da parte dello Stato.

   La difesa della nazione, da possibili ed eventuali attacchi di un nemico esterno, richiede l'esistenza di un esercito formato da milioni di Individui che prestino servizio permanente onde assicurare la sua di­sponibilità in qualsiasi momento ce ne fosse bisogno.

    Il mantenimento della sicurezza e dell'ordine all'interno della nazione richiede l'esisten­za di un corpo di poliziotti (pubblica sicurezza, carabinieri o semplice­mente Polizia, come negli Stati Uniti e in Gran Bretagna) che vigilino costantemente per assicurare il corretto e pacifico rapporto tra cittadi­no e cittadino.

    La preparazione culturale, tecnica, scientifica e profes­sionale dei cittadini, dalla cui diffusione dipende, nel mondo moderno, il grado di civiltà di un popolo, richiede l'esistenza di un sistema scola­stico che vada dalla scuola primaria a quella post universitaria, con centinaia di migliaia di docenti ed impiegati vari.

    Lo stesso discorso vale per tutti gli altri servizi che lo Stato fornisce: lavori pubblici, pre­viidenza ed assistenza sociale, ecc.

   Servizi di questa natura, dicevamo, non possono essere pagati direttamente dal cittadino nel momento in cui li riceve, come avviene per qualsiasi altro servizio particolare che riceve da un privato; e per due motivi fondamentali: primo, perché essi costituiscono 1'inte­laiatura indispensabile e necessaria su cui si svolge la sua vita quotidiana  e senza i quali non vi può essere società organizzata; secondo perché sarebbe ingiusto far ricadere il loro costo su tutti i cittadini in modo uniforme.

    Le persone che godono di un alto reddito hanno una capacità contributiva maggiore delle persone a basso reddito ed è giusto che  concorrano alle spese pubbliche in misura maggiore di quest'ultimi. Questo criterio di proporzionalità esige che il contributo, che il singolo­cittadino è tenuto a versare, sia basato non sulla quantità di servizi ricevuti, che sono difficilmente misurabili, ma sul suo reddito annuale, comunque prodotto.

2. - SISTEMI DI TASSAZIONE

   Lo Stato effettua questi prelievi sui redditi dei cittadini mediante le tasse, che possiamo definire «trasferimenti obbligatori di redditi pri­vati a organi governativi allo scopo preciso di provvedere al soddisfa­cimento dei bisogni collettivi»(I).

    Esse possono avere uno scopo fiscale, se con esse ci si prefigge esclusivamente di portare denaro nelle casse dello Stato; oppure un scopo regolatore (o entrambi), se con esse ci si prefigge non tanto d: aumentare le entrate dello Stato, ma di raggiungere scopi diversi: pro­teggere l'industria nazionale dalla concorrenza estera; frenare o sti­molare gli investimenti, i consumi; stimolare le esportazioni, ecc.

   La distinzione tra imposte fiscali e imposte regolatrici « è evidente nella contrapposizione tra «dazi (tasse sulle merci importate) fiscali e dazi protettivi». Con i primi il Governo si prefigge di aumentare le pro­prie entrate tassando (ma non troppo per non sconsigliarne il consu­mo) una merce di cui favorisce l'importazione, sia perché la produzio­ne interna non è sufficiente a soddisfare il fabbisogno della comunità, sia perché non è possibile produrla all'interno. Con i secondi, invece, il Governo si prefigge di sconsigliare, per mezzo di forti dazi, il consumo di merci che, per il loro basso costo, rappresentano un pericolo per le industrie interne. «Nei primi, il fine di procurare un'entrata è tanto meglio raggiunto quanto più ampie sono le importazioni; nei secondi il fine di protezione delle industrie interne è tanto meglio raggiunto quanto più sono scarse le importazioni e quindi il gettito fiscale» (2)

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(1)URSULA K. HICKS:Yubblir Firaance; Nisbet, Cambridge, 1964, p. 2.

(2) SERGIO STEVE: Lezioni di scienze delle finanze; Cedam, Padova, 1962, p. 261.

      Le tasse che i cittadini sono tenuti per legge a pagare (per gli eva­sori sono previste severe pene detentive) sono tante, ma esse possono essere ridotte a due categorie: dirette e indirette.

    Le tasse dirette sono quelle il cui peso cade direttamente sui desti­natari e non può essere trasferito ad altri. Tra queste vi è l'imposta sul reddito (di cui sono esenti i percettori di redditi minimi); l'imposta su­gli affari; l'imposta di successione; l'imposta sul patrimonio, ecc. Le prime due costituiscono di gran lunga le maggiori entrate dello Stato.

    Le tasse indirette sono quelle il cui peso può essere trasferito ad altri. Tra queste, in Italia, vi è l'imposta di fabbricazione che colpisce tutti i prodotti dell'industria nel momento in cui essi vengono prodotti, ma che i produttori calcolano nel costo di produzione trasferendone, così, il peso sul consumatore; l'imposta sul valore aggiunto (ICE) che colpisce tutti gli scambi in ogni loro passaggio, per cui se un prodotto, prima di arrivare al consumatore, viene scambiato tre volte, come nor­malmente avviene, l'incidenza di tale tassa sul costo del prodotto al consumatore (perché è sempre lui che in definitiva paga tutto) sarà 1 + 1 + 1; e infine, i dazi doganali, di cui abbiamo già parlato, la cui im­portanza, tuttavia, tende sempre più a diminuire per la politica di libe­ralizzazione degli scambi verso la quale i paesi maggiormente indu­strializzati vanno sempre più orientandosi.

    Ma le entrate dello Stato non si esauriscono con le tasse. Oltre a queste, che gli specialisti chiamano entrate tributarie, lo Stato ha delle entrate (le c.d. entrate extra-tributarie) che derivano dai proventi dei beni dello Stato, dai proventi dei servizi pubblici, dagli utili delle aziende autonome e da altre fonti di varia natura. Tuttavia, la loro im­portanza è minima in quanto la loro incidenza sul volume totale delle entrate dello Stato è trascurabile.

3. - LA FORMAZIONE DEL BILANCIO DELLO STATO

     Il bilancio è il programma finanziario che il Governo prepara all'inizio di ogni anno fiscale (perciò è detto bilancio di previsione) in ­cui sono specificate le fonti, la natura e l'ammontare delle entrate e  la natura e l'ammontare delle spese previste per l'anno in corso.

    Si chiama bilancio perché l'ammontare complessivo delle entrate ­dovrebbe bilanciarsi con l'ammontare complessivo delle spese, ossia, per usare un'immagine molto diffusa, se il volume totale delle entrate ­fosse messo su un piatto della bilancia e il volume totale delle spese fosse messo sull'altro, essi dovrebbero stare in equilibrio. Diciamo dovrebbero perché ciò non sempre avviene, e più avanti vedremo per­ché.

    Come si forma il bilancio? Qualche mese prima della data di pre­sentazione del bilancio al Parlamento per la necessaria approvazione il Ministro responsabile della sua formazione chiede a tutti i ministeri una stima delle spese che essi prevedono per l'anno finanziario, che ini­zierà di lì a poco. Ricevute queste stime egli si accerta che esse corri­spondano all'effettive esigenze dei singoli ministeri. Quindi redige il bilancio cercando di far bilanciare la somma totale delle spese previste con la somma totale dell'entrate previste.

Se ciò non è possibile per­ché le spese superano le entrate, egli può proporre quattro provvedi­menti diversi per farlo bilanciare. Primo, può proporre una riduzione delle spese meno necessarie; secondo, può proporre un aumento delle aliquote delle tasse; terzo, può proporre l'imposizione di nuove impo­ste; quarto, infine, può proporre, se il deficit non è troppo elevato, di pareggiare le due voci mediante un prestito, cioè indebitandosi.

    La de­cisione di quale provvedimento caldeggiare spetta all'Esecutivo, a cui il bilancio viene presentato per la prevista revisione ed approvazione. Comunque la decisione finale spetta al parlamento. Infatti, il bilancio, prima di diventare operante, ha bisogno dell'approvazione del parla­mento, a cui l'Esecutivo lo presenta assumendosene tutte le responsa­bilità.

I. - IL DEBITO PUBBLICO E LA POLITICA DEL DEFICIT PUBBLICO

 La regola del pareggio del bilancio è stata un tabù che ha domina­to la scena economico-finanziaria fino al primo quarto del XX secolo. Essa «è sorta evidentemente per analogia con l'economia familiare, nella quale il precetto di vivere entro le proprie entrate ha una reputa­zione e una giustificazione ben consolidate.

   A dire il vero, nemmeno l'ap­plicazione sensata di questo precetto potrebbe giustificare la rigidità con la quale si vuole talvolta affermare l'esigenza per il bilancio dello Stato. Non si potrebbe considerare rovinosa la condotta di un profes­sionista che facesse debiti per migliorare la propria preparazione. con la previsione, non infondata, di ripagarli una volta maturate le proprie maggiori possibilità di reddito.

   Egualmente non si potrebbe condanna­re troppo alla svelta uno Stato che contraesse debiti, se si vuole rende­re l'esempio quanto più simile al precedente, mediante miglioramento dell'istruzione professionale dei propri cittadini» (1).

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 (1)   S. STEVE: op. cit., p. 174

    In altre parole, nel periodo tra le due guerre mondiali incominciò a farsi strada il principio (attuato soltanto negli anni 50) che la spesa pri­vata per consumi e la spesa privata per investimenti (i due strumenti classici della economia tradizionale) non sono sufficienti ad assicurare un reddito di piena occupazione.

    Perché si raggiunga un reddito di pie­na occupazione v'è bisogno che lo Stato colmi la differenza con la spe­sa pubblica, la quale - per essere effettivamente uno strumento di ri­presa e di prosperità - deve essere finanziata col debito pubblico o de­ficit di bilancio (1). Se così non fosse (se cioè fosse finanziata mediante imposte) essa sarebbe una spesa sostitutiva e non una spesa aggiunti­va alla spesa privata, e quindi perderebbe tutta la sua efficacia.

    Di solito, il debito pubblico serve a finanziare programmi a lunga scadenza (ma esso serve anche a far fronte alla spesa straordinaria in tempo di guerra o a far fronte ad altre necessità urgenti derivanti da calamità naturali) quali la costruzione dì strade o ì1 potenzìamento di­quelle esistenti, la costruzione di scuole, ospedali, ecc.

    L'indebitamento avviene, principalmente, tramite la emissione di titoli di Stato (C.C.T., certificati di credito del tesoro; B.O.T. ordinari del tesoro, ecc.) di durata variabile, i quali - sebbene :: a tasso di interesse sia generalmente basso - sono molto ricercati dal sparmìatore privato in quanto essi, avendo dietro di loro la potenza economica dello Stato, offrono sicure garanzie di rimborso.

5. - IL CONTROLLO DEL PARLAMENTO

     Il controllo del parlamento sul bilancio dello Stato si svolge in momenti successivi: nel primo (che si svolge, come abbiamo visto- ­all'inizio dell'anno finanziario a cui quel bilancio si riferisce) esso e­samina, discute ed approva il bilancio di previsione che l'Esecutivo gli ha sottoposto.

   In questo primo momento il parlamento può apporta­ tutte le modifiche che ritiene opportuno, ma i suoi poteri sono me­no vasti di quello che comunemente si crede. Per capire fino a che punto ciò sia vero ci dobbiamo soffermare brevemente sulla struttura del bilancio.

   Esso può essere diviso (per quanto riguarda la spesa; le entrate ­le abbiamo esaminate al paragrafo quarto) in due parti. Nella prima sono contemplate le spese correnti o di funzionamento e di mantenimen­to, cioè le spese per il personale, la manutenzione e tutte

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(1) Questa politica fu teorizzata da J.M. Keynes, che riteneva che l'obiettivo della pie­na occupazione si poteva raggiungere azionando tre leve: 1) la politica fiscale; 2) la poli­tica creditizia; 3) la politica di bilancio. Quest'ultima, tuttavia, era lo strumento principe

le altre spe­se ­necessarie per il corretto funzionamento dell'Amministrazione dello Stato; nella seconda, infine, le spese per investimenti. È chiaro che nella prima parte il parlamento ha pochissime possibilità di manovra. Gli interessi sul debito pubblico devono essere pagati; il personale de­ve essere retribuito; le pensioni devono essere pagate e tutti gli altra servizi devono essere assicurati. Nella seconda parte, invece, i suoi po­teri aumentano e la sua volontà si fa più determinante.

   

     Nel secondo momento, il controllo del parlamento sul bilancio si effettua alla fine dell'anno finanziario a cui quel bilancio si riferisce. per esaminare se l'Esecutivo ha osservato le disposizioni che esso con­teneva. In questo secondo controllo il parlamento si avvale del parere di un organo tecnico (la Corte dei Conti) che esamina (per disposizione costituzionale) la contabilità e ne riferisce il risultato alle Camere.

                       SPUNTI PER LA DISCUSSIONE IN CLASSE

1)       La legge finanziaria, che il Governo è tenuto a presentare ogni anno alle camere per il suo fabbisogno di spesa, è il programma economico del Governo per l’anno in corso. Essa deve essere presentata al parlamento entro il 30 settembre dell’anno precedente, ma non sempre questo adempimento è mantenuto e quindi slittano anche i tempi di approvazione da parte del parlamento. Allora si ricorre all’esercizio provvisorio: il programma salta e il Governo, in materia economica, recita a soggetto, come qualcuno ha detto. Perchè questo succede e come si potrebbe ovviare, sia per le inadempienze del Governo che per quelle del parlamento?

2)       Per far fronte ai suoi bisogni di cassa, lo Stato ricorre al debito pubblico, emettendo titoli di Stato (BOT, CCT,  ecc.) che, per renderli appetibili, vengono sottratti a qualsiasi forma di tassazione. Alcune forze politiche ritengono che questo è un privilegio che le casse disastrate dello Stato non possono permettersi. Tu che ne pensi?

3)       Uno dei doveri fondamentali del cittadino è quello di concorrere alle spese pubbliche in ragione della sua capacità contributiva (art. 53 della costituzione). Ma non tutti i cittadini sentono questo dovere. Alcuni si sottraggono a qualsiasi forma di tassazione (evasori totali) o dichiarano redditi irrisori (evasori parziali). Lo Stato non è ancora riuscito a trovare un metodo efficace per combatere il fenomeno dell’evasione. Alcune categorie professionali e artigiane sfuggono ai controlli. Sai dire quali sono queste categorie e quale potrebbe essere un metodo efficace per colpire questa fasce di cittadini inadempienti?

4)       Quando un’economia è in crisi, le economie più colpite chiedono allo Stato di innalzare barriere doganali contro il mondo esterno. Anche se la tentazione è grande, difficilmente i Governi sono propensi a fare una politica protezionistica. Essi sanno che, a lungo andare, la politica liberista dà frutti migliori. Sai spiegare perchè?

5)       Secondo te, il contenuto dell’art. 53 della costituzione si realizza meglio con la tassazione diretta o con quella indiretta?

6)       Secondo te, i servizi misurabili (ferrovie, trasporto pubblico, ecc.) che lo Stato fornisce al cittadino devono essere pagati per quello che costano (per fare in modo che aziende abbiano un bilancio in pareggio) o secondo un prezzo politico, addossando il deficit allo Stato e, quindi, a tutta la collettività?