Capitolo X

IL PARLAMENTO

1)- LE FASI DEL PROCESSO DEMOCRATICO

La democrazia è fondata sulla discussione. Dove non c'è discussio­ne, dove essa è negata, come nelle dittature, per esempio, non ci può essere democrazia. Il processo attraverso cui si svolge la discussione è lento ed a volte caratterizzato da forti contrasti che a prima vista po­trebbero sembrare insanabili, ma è proprio questa lentezza, sono proprio questi contrasti, o differenze di opinioni, che costituiscono il midol­lo spinale della democrazia.

    Il contrasto, la differenza di opinioni sor­gono proprio perché i problemi vengono esaminati e considerati da dif­ferenti punti di vista ed è una novità lapalissiana che la verità non è mai unilaterale, non è mai a senso unico: nessun individuo, nessun gruppo, associazione o partito politico può dire di essere l'unico depo­sitario della verità.

 Tuttavia ognuno di essi porta un notevole contributo alla sua ricerca. Nei paesi democratici la verità sorge spontanea dal contrasto delle idee, sempre che la discussione non sia condotta :un uno spirito fazioso e demagogico.

    La lentezza poi consente agli animi esagitati di calmarsi, di riflet­:ere sotto la guida dalla fredda ragione e non delle calde passioni che sono sempre cattive consigliere.

     Il processo della discussione nella democrazia può essere definito come un sistema di cerchi concentrici che vanno sempre più restringendosi. Essa incomincia nel popolo, prosegue nelle associazioni, nei gruppi, nei par­titi politici e, tramite questi, arriva in Parlamento: ed è qui che sì svolge la fase finale della discussione, a cui partecipano tutti i partìti, ognuno dei quali rappresenta la sintesi della discussione che sì è svolta negli altri gradi; e, se la discussione è condotta ìn uno spirito di dare ed avere, la verità si afferma come sintesi dì quel contrasto di idee.

2)- LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO

    Quando si pensa al Parlamento, spesso, si pensa ad una assemblea di persone il cui unico compito sia di formare le leggi. Indubbíamentu la formazione delle leggi è il compito fondamentale del Parlamento, ma, accanto a questo ce ne sono altri di non minore importanza.

    Come abbiamo visto nelle pagine precedenti, esso funge anche da organo costituente in quanto può, osservando certe precise formalità. apportare emendamenti alla Costituzione.

     È un organo elettore in quanto negli Stati repubblicani a sistema parlamentare elegge il Capo dello Stato e il Governo. In Italia il Presi­dente della Repubblica è eletto dal Parlamento, in seduta comune. La Costituzione prevede che alla sua elezione partecipino anche tre dele­gati per ogni Regione. Egli è eletto a «scrutinio segreto a maggioranza di due terzi dell'Assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta (1).

     Negli Stati Uniti, come abbiamo visto, il Presidente e il Vice Pre­sidente della Repubblica vengono eletti indirettamente dal popolo, ma la Costituzione prevede che, qualora nessuno dei candidati riesca ad ottenere la richiesta maggioranza assoluta nel collegio elettorale (v. Cap. IV), allora «la Camera procederà ad eleggere il Presidente tra i tre che abbiano raccolto il maggior numero dei voti. Nell'elezione del Presidente, tuttavia, i voti saranno dati per Stato e la rappresentanza di ciascuno Stato avrà un solo voto»(2).

    Se nessun candidato alla Vice presidenza otterrà la maggioranza assoluta, egli sarà eletto dal Senato. Ma a questa elezione partecipe­ranno soltanto i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti.

Nel 1825 la Camera dei rappresentanti usò questi poteri per eleggere il Presidente della Repubblica, poiché nessun candidato aveva ot­tenuto la maggioranza assoluta.

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(1) Art. 83 della Costituzione italiana.

(2) Art. XII della Costituzione degli Stati Uniti.

 

      Negli Stati a sistema parlamentare, il parlamento elegge il Gover­no tramite il meccanismo del voto di fiducia. La sua partecipazione al­ formazione del Governo può essere maggiore o minore, ma esso è formalmente richiesto dalla Costituzione di dargli o negargli la sua fi­ducia.

    La partecipazione del Parlamento alla formazione del Governo è minore in quegli Stati a sistema bipartitico, come la Gran Bretagna, in cui un partito ottiene la maggioranza assoluta dei seggi ed è consue­tudine  che il leader di questo partito formi il Governo.

    «"Nella questio­ne della della formazione del Governo, che è da distinguere dal controllo che su di essa esercita e dal fatto che lo può far cadere, la Camera dei Comuni oggi, come il collegio elettorale americano, non delibera. Essa registra un risultato, che è esso stesso il risultato di una decisione tra­smessa dall'elettorato»(1).

   Mentre in quegli Stati a sistema multipartiti­: o dove nessun partito ha conquistato la maggioranza assoluta e quin­di l'elettorato non ha espresso nessuna preferenza particolare, il Par­lamento svolge un ruolo maggiore nella formazione del Governo.

   In molti paesi il Parlamento è un'alta Corte di giustizia. Negli Stati Uniti, per esempio, la Camera dei Rappresentanti può porre in stato di accusa non solo i membri del Governo, ma anche i giudici o qualsiasi altro pubblico ufficiale. Le persone poste in stato di accusa dalla Ca­mera vengono giudicate dal Senato, ma per una dichiarazione di colpe­volezza è necessaria una maggioranza di due terzi.

   In Gran Bretagna la Camera dei Lords è la più alta corte di giusti­zia del paese e questa funzione ora viene svolta non dalla intera Carmera ma da alcuni dei suoi membri, i 9 law lords, più qualche altro mem­bro (compreso il Lord Cancelliere), in tutto non più di 15.

    In Italia il Parlamento, in seduta comune, può porre in stato di ac­cusa i ministri, per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, e il Presidente della Repubblica, per il reato di alto tradimento o per at­tentato alla Costituzione. In entrambi i casi l'organo giudicante è la Corte Costituzionale.   Inoltre il Parlamento può nominare commissioni di inchiesta, formate dai suoi membri, (in Gran Bretagna le Royal Commission tuttavia, sono formate da parlamentari e non parlamentari) chiamati ad investigare e fare luce (vedi la Commissione Antimafia del Parlamento italiano) su un caso dì interesse pubblico, per poi riferire alla Camera che le ha istituite.

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(1) K.C. WHEARE: Legislatures; Oxford U.P., p. 93.

 

      La Costituzione italiana prevede che «ciascuna Camera può predisporre inchieste su materie di pubblico interesse». «A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La commissione d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni della autorità giudiziaria»(1).

3. - LA FUNZIONE DELLA OPPOSIZIONE NEGLI STATI DEMOCRATICI

     Un'altra importante funzione del Parlamento, infine, è il controllo che esso esercita sul Governo e tramite esso su tutta 1'amministrazione dello Stato. In questa funzione il ruolo principale è svolto dall'oposizìone. Tuttavia sarebbe erroneo pensare che la critica all'esecutivo venga esclusivamente dai suoi banchi. In Gran Bretagna, ad esempio  (dove il Governo, oltre ad essere indipendente dalla organízzazione ­esterna del partito. gode di una certa indipendenza anche nei confronti dei deputati appartenenti alla maggioranza o back-benchers, come sono chiamati), un'effettiva ed efficace critica al Governo può pervenire dai banchi della maggioranza stessa: «durante il Governo laburista del 1945-1950 ci furono un certo numero di rivolte da parte dei suoi back­benchers, alcune delle quali furono brutte ed imbarazzanti, ma alla furono salutari e fecero del bene»''(2).

    La funzione dell'opposizione negli Stati democratici moderni è tanto importante quanto quella del Governo. Essa non solo esercita un efficace controllo sull'azione del Governo attraverso i meccanismi del­le interpellanze, delle interrogazioni, delle mozioni di sfiducia, di cen­sura, ma rappresenta una potenziale alternativa al Governo stesso. In Gran Bretagna, per esempio, l'opposizione è riconosciuta ufficialmente (accanto al Governo di Sua Maestà vi è l'Opposizione di Sua Mae­stà) e la posizione del suo Leader non è soltanto riconosciuta ufficial­mente nella procedura parlamentare, ma è anche riconosciuta per legge, infatti egli riceve, in osservanza alla legge dei Ministri della Coro­na del 1937, approvata da un Governo conservatore, un salario annuo proprio come il Primo Ministro.

      La coscienza di costituire una potenziale alternativa al Governoe rende l'opposizione più responsabile nella sua critica verso 1'esecuti­vo. Essa sa che non si deve limitare a demolire, ma deve proporre al­ternative costruttive che potrebbe essere chiamata ad attuare nella prossima legislatura.

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(1) Art. 82 della Costituzione italiana.

(2) H. MORRISON: GnrerNnaentarzrl Pc»IznmEnt; Oxford U.R. 7954. p. 165.

     Dove l'opposizione non ha nessuna, o scarsissime, possibilità di        essere chiamata a formare un Governo, essa corre il rischio di diventa­re massimalista e, molto spesso, demagogica.

4. - LA STRUTTURA DEL PARLAMENTO

     La maggioranza degli Stati moderni ha un Parlamento articolato in due Camere, entrambe elettive: unica eccezione è costituita dalla Gran Bretagna in cui la seconda Camera, House of Lords, è (principal­mente) ereditaria.

   Altri Stati, invece, adottano il sistema unicamerale. Alcuni di essi lo hanno adottato dopo una più o meno breve esperienza col sistema bicamerale (Nuova Zelanda, Danimarca).

                       Bicameralismo o unicameralismo?

     Dare una risposta a questa domanda è molto difficile. Entrambi i sistemi hanno dei vantaggi e degli svantaggi. Di solito il sistema unica­merale funziona più o meno bene in quegli Stati relativamente piccoli e omogenei. Mentre il sistema bicamerale sembra insostituibile negli Stati federali dove si hanno due tipi di rappresentanze, una che rap­presenta il popolo e una che rappresenta le singole unità componenti la federazione (v. Cap. IV).

     Il sistema bicamerale ha il vantaggio di consentire una maggiore riflessione, un maggiore approfondimento delle leggi, evita gli errori dovuti alla fretta e agli entusiasmi momentanei. Ma ha lo svantaggio di essere complicato, di duplicare la sua procedura e soprattutto di creare una situazione di stallo nell'attività legislativa a causa del contrasto che si può stabilire tra le due Camere.

     Fintanto che le due Camere sono entrambe elettive e le elezioni hanno luogo contemporaneamente, tra di esse si stabilisce una collaborazione più o meno omogenea (vedi il Parlamento italiano) percnè ­entrambe hanno più o meno la stessa composizione politica. Le piccole ­divergenze che possono insorgere sono composte rapidamente ed effi­cacemente. Ma, quando la loro durata varia e quindi le elezioni hanno luogo in periodi diversi, può accadere che in una di esse un partito ab­bia la maggioranza mentre può non averla nell'altra (vedi Stati Uniti).

    L'elettorato muta continuamente la sua opinione e quindi il suo com­portamento varia da periodo a periodo. Quando questo accade, tra le due Camere si può stabilire un contrasto piuttosto marcato che porta necessariamente alla stasi legislativa. Il Costituente americano, per esempio, prevedendo una tale situazione, ha disposto l'esistenza di un organo intercamerale paritetico che ha la funzione di smussare i contrasti e raggiungere un accordo sulla legislazione che si intende porta­re avanti.

    La stessa cosa può succedere quando una Camera è elettiva e l'al­tra ereditaria (v. Gran Bretagna). Specialmente quando una di esse as­sume (la non elettiva), per la sua composizione politica, un carattere prevalentemente conservatore come la Camera dei Lords, mentre l'al­tra, eletta dal popolo, ha un carattere marcatamente progressista. I contrasti che possono insorgere possono essere sanati solo stabilendo la supremazia di una di esse sull'altra. Ed è quello che è avvenuto in Gran Bretagna. La Camera dei Lords è diventata una specie di organo consultivo e di controllo che può fermare l'azione della Camera dei Co­muni solo per un breve periodo.

     Pe r le leggi finanziarie questo potere di veto sospensivo è di trenta giorni. Quando questo avviene il bicameralismo di dice imperfetto. Il bicameralismo si di­ce perfetto quando le due camere svolgono le stesse funzioni, come è il caso dell'Italia.

    Sulle altre leggi può porre un veto che ha una durata più lunga,  ma è sempre superato se i Comuni sono determinati a far passare una legge particolare.

 

     Un esempio tipico di questo genere è dato dalla legge approvata dai Comuni nel 1947 che riduceva il potere di veto della Camera dei Lords da due anni ad un anno. Questa legge, voluta dalla maggioranza laburista della Camera bassa per superare l'opposizione della Camera dei Lords (a prevalenza conservatrice) sulla legislazione sociale ed economica che il Governo aveva intenzione di approvare, co­me previsto, fu rigettata dai Lords, ma i Comuni la riapprovarono nel 1948 e nel 1949 (come prevedeva la vecchia legge del 1911), così essa divenne legge dello Stato in virtù della quale i Comuni possono superare l’opposizione dei Lords approvando un dato disegno di legge due volte in due sessioni (1) consecutive, cioè un periodo di un anno.

     Il problema della funzionalità del sistema bicamerale si pone an­che in Italia e non per i contrasti che si creano tra le due camere, ma per la completa paralisi legislativa che si verifica a causa del meccani­smo perverso che si innesta nel processo legislativo. 

     L'eccessiva len­tezza del parlamento, sull'approvazione delle leggi, costringe il Governo a fare un frequentatissimo ricorso ai decreti-legge che, previsti dal­la costituzione solo per le situazioni di emergenza, devono essere ri­convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro promulgazione, pe­na la decadenza. Questo uso-abuso del decreto-legge provoca la rea­zione dell'opposizione che, per ritorsione, fa un frequente ricorso all'ostruzionismo per far spirare i termini e, quindi, far decadere il decreto-legge.

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(1) La legislatura inglese, come la quasi totalità delle altre legislature, è divisa in ses­sioni della durata di un anno ciascuna. La legislatura italiana non è divisa in sessioni.

E il gioco non è difficile se si tiene conto che il decreto­-legge deve avere una duplice lettura nelle due Camere. Non di rado ac­cade che un decreto-legge debba essere ripresentato più di una volta per questo motivo.

   Il problema della funzionalità del parlamento italiano, di cui tanto si discute, nasce da qui. Le soluzioni che si propongono, tuttavia, non vanno nel senso dell'abolizione del bicameralismo per istituire il mo­nocameralismo, ma vanno piuttosto verso una soluzione di tipo inglese di una specializzazione delle due camere: una conserverebbe la funzio­ne legislativa (e si pensa alla Camera) e l'altra (il Senato) assumerebbe una funzione di controllo sulla attuazione e l'efficacia delle nell'esercizio dei poteri normativi del governo, nelle nomine pubbliche e sulla politica comunitaria (proposte commissione Bozzi).

    Il sistema unicamerale non sarebbe una cura efficace, perchè, essendo celere nell'approvazione delle leggi ed avendo una struttura ­semplice, presenterebbe come svantaggi tutti i vantaggi del sistema bicamerale, di cui abbiamo parlato più sopra.

5. - L'ORGANIZZAZIONE INTERNA DEL PARLAMENTO

    All'inizio di ogni legislatura le Camere eleggono i propri organi interni, il più importante dei quali è il Presidente o Speaker. Egli di solito viene eletto a scrutinio segreto e la sua funzione è presiedere il dibattito, di mantenere l'ordine, di fare osservare il regolamento, di stabilire l'ordine dei lavori, di trasmettere i progetti di legge alle commissioni competenti. di stabilire la procedura da adottare, ma soprattutto egli è richiesto, «in quei momenti di agitazione di cui nessuna Assemblea deliberante è sempre completamente esente, di ri­manere freddo e fermo tra le tempeste del dibattito, badando con oc­chio vigile che il regolamento della Camera non sia sacrificato alle pas­sioni, ai pregiudizi, o agli interessi temporanei»(1).

 

   Per espletare efficacemente la sua funzione egli deve godere della stima e della fiducia di tutti i settori della Camera (o del Senato, in Ita­lia). Innanzi tutto egli deve essere imparziale verso tutti i gruppi, an­che nei confronti del gruppo da cui proviene e di cui ancora può far parte. In Gran Bretagna, per esempio, l'imparzialità dello Speaker è garantita dal fatto che questi, una volta eletto, tronca i rapporti col suo partito e la sua rielezione al Parlamento viene tacitamente garantita poiché, normalmente, ì partiti non presentano candidati nel collegio in cui egli si presenta.

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(1) HENRY CLAY, citato in G.B. GALLOWAY: The legislative process in congress: T.Y. Crowell & CO., New York, 1973, p. 347.

    In Italia, pur rallentando i suoi vincoli, il Presidente della Camera, o del Senato, non tronca completamente i rapporti con il suo partito, la posizione di Presidente può rappresentare un trampolino di di lancio per raggiungere una posizione più importante (vedi Gronchi e Leone). Comunque, a questo posto viene quasi sempre eletto un parla­mentare che non ha legami troppo stretti col suo partito.

    Negli Stati Uniti, invece, il posto di Presidente della Camera dei rappresentanti (Il Presidente del Senato, come abbiamo visto, è il Vi­ce Presidente Presidente degli Stati Uniti) viene occupato dal leader della mag­gopranza che svolge tutte e due le funzioni contemporaneamente. 'I'ut­tavia,  nella sua funzione di Presidente della Camera, egli di solito rie­sce a garantire l'imparzialità necessaria al buon funzionamento della camera, e questo è provato dal fatto che nel passato l'opposizione non ha mai accusato lo Speaker di parzialità.

                                        Le commissioni

          La mole di legislazione da esaminare, discutere, approvare, e so­prattutto la complessità dell'amministrazione dello Stato, che richiede una conoscenza sempre più specializzata, hanno fatto sentire il biso­sogno agli organi legislativi di articolarsi in commissioni permanenti (delle commissioni speciali abbiamo già parlato), ognuna delle quali si interessa e si specializza in un particolare ramo della amministrazione dello Stato. Queste commissioni hanno il compito di esaminare-emen­dare tutta la legislazione che si riferisce al loro particolare settore di conoscenza, e riferire alla Camera le proprie conclusioni.

      Il Parlamento italiano si articola in 22 commissioni (11 per la Ca­mera e 11 per il Senato): trasporti, affari esteri, finanze, giustizia, ecc. e sono composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Ogni disegno di legge, prima di essere esaminato dalla Camera, viene esaminato dalla Commissione permanente interessata. Questo iter non si segue per quei disegni di leggi di cui sia dichiarata l'urgenza e per quelli in materia costituzionale ed elettorale, di delega­zione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazioni di bilanci e consuntivi, i quali sono esaminati diretta­mente dalla Camera.

 A differenza delle Commissioni degli altri parlamenti che siedono quasi esclusivamente in sede referente, le Commissioni del Parlamen­to italiano siedono anche in sede legislativa, cioè hanno il potere, se investite dalla Camera, di dare il voto finale sul disegno di legge in questione, che diventa così legge dello Stato dopo che anche la corrispondente Commissione dell'altro ramo del Parlamento l'ha approvata.

      Il Parlamento americano si articola in 36 Commissioni (16 per ­Senato e 20 per la Camera) divise per materie allo stesso modo di quelle italiane. Tuttavia i poteri delle Commissioni statunitensi sono molto più estesi. Sono esse che in realtà regolano la vita del Parlamento. E­se hanno il potere di iniziativa, il potere di modificare a piacere, eccetto che nel titolo, qualsiasi disegno dì legge, mentre le commissioni italiane, nei loro emendamenti, devono mantenersi entro lo spirito del  disegno di legge.

    Nel Congresso (Parlamento) degli Stati Uniti, né la Camera, né Senato possono esaminare un disegno di legge se prima non è sta­to esaminato dalla commissione competente e soprattutto, non esistendo una disciplina di partito che imponga al singolo esponente di unifo­rmarsi alla linea del suo partito (1), esse godono di una totale indipenden­za che le rende, come ha detto Woodrow Wilson, delle «piccole legisla­ture». «Così il vero locus del potere legislativo non è nella Camera o nel Senato; esso si trova nelle commissioni permanenti» (2).

      «Il Parlamento inglese non fa uso di commissioni specializzate co­me fa il Congresso degli Stati Uniti e molte delle legislature del conti­nente europeo... All'inizio di ogni sessione si istituiscono delle com­missioni permanenti che hanno la funzione di esaminare i disegni di legge sottoposti all'approvazione del Parlamento, ma nessuna dì esse ha funzioni specializzate. Esse sono conosciute con le lettere dell'alfa­beto (A.B.C., ecc.)». Tuttavia «i gruppi parlamentari istituiscono delle commissioni ufficiose composte dai loro membri, ognuna delle quali si interessa e si specializza in un settore particolare, come affari esteri, istruzione, trasporti, e così via» (3).

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(1) Se in Italia i componenti appartenenti della maggioranza si rifiutano di seguire la li­nea del partito e apportano emendamenti non graditi dal Governo, questi ha il potere di chiedere all'Assemblea di prendere in esame il disegno originario e non quello emandato dalla commissione.

(2) B.G. CALLOWAY: p. cit., p. 288.

(3) S.D. BAILEY: British Parliamentarv Dernorran: G.G. Harrap, Londra, 1959, pp. 82-83.

6- LA FORMAZIONE DELLE LEGGI

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  L'iniziativa delle leggi in tutti gli stati moderni appartiene al Go­verno ed a ciascun membro delle Camere. In Italia, oltre a questi due, possono presentare una proposta di legge, come abbiamo visto, cin­quantamila elettori, i Consigli regionali, e il Consiglio Nazionaledell'Economia e del Lavoro (CNEL).

     Ogni disegno di legge presentato ad una delle Camere viene inviato, dal suo Presidente, alla commissione competente che lo esamina, vi apporta gli emendamenti che ritiene necessari e lo riporta in Aula per la discussione generale. In Gran Bretagna, la procedura è alquanto diversa. Il disegno di legge viene inviato ad una delle commissioni per­manenti (che abbiamo visto non sono divise per materie) dopo e non  prima della discussione generale e questo perché la Camera deve pri­ma fare propri i principi generali del disegno di legge (1). Per questo mo­tivo la commissione non può apportarvi alcun emendamento di rilievo, ma si deve limitare a ritoccarne gli aspetti marginali, se lo crede ne­cessario.

  In Italia, nel riportare il disegno di legge in Aula, la commissione nomina un relatore di "maggioranza" (e uno di minoranza) che ha il compito di fare una relazione introduttiva e guidare, in collaborazione col Ministro interessato, il disegno di legge fino alla sua approvazione.

  Negli Stati Uniti la funzione del relatore italiano è svolta dal Presidente della commissione, o della sottocommissione, che lo ha esamina­to. In Gran Bretagna questa funzione è svolta dal Ministro.

7. - L'IMMUNITÀ PARLAMENTARE

Ogni membro del Parlamento, sia egli deputato o senatore, gode di alcuni diritti e alcune prerogative intese ad assicurare l'indipenden­za delle sue funzioni. La prima e fondamentale prerogativa di cui gode  è l'immunità garantita e protetta dall'art. 68 della Costituzione italia­na. Essa si divide in due momenti: la prerogativa della "insindacabilità" per cui il parlamentare non è perseguibile «per le opinioni espresse

Nell’esercízio» delle sue funzioni (1° comma) e la immuni­tà penale, per cui <<nessun membro del Parlamento può essere sottopo­sto a proedimento penale; né può essere arrestato, o altrimenti privato della libertà personale, o sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, salvo che sia colto nell'atto di compiere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato e l'ordine di cattura» (2° comma).

    L'immunità parlamentare è un istituto medievale. Esso nacque ­quando si sentì il bisogno di garantire il parlamentare da un potere più vasto di quello del parlamento: quello del sovrano, il quale non faceva scrupolo di gettare in prigione i deputati che avevano osato criticare la corona o avevano osato votare in modo difforme ai voleri del sovrano. Ma esso non fu un istituto facile. Sin dai primordi esso fu abusato dai parlamentari senza scrupolo che contraevano debiti (a quell'epoca non esisteva la indennità parlamentare) col preciso intento di non pagarli, contando proprio sulla immunità  dagli  arresti.  Nono­stante  questi  abusi,  l'immunità  non  venne  ai abolita  e

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(1) Lord CAMPION and. D.W.S. LIDDERDALE: European Parliamentary Procedure; Allen and Unwin, Londra, 1953, p. 249­

questo fu un bene. Ma le camere si assunsero il compito di porre sotto accusa, pro­cessare e comminare severissime pene al parlamentare che aveva abu­sato delle sue prerogative. Questo fece nascere, lentamente ma pro­gressivamente, la coscienza, segno dì maturità democratica, che il parlamentare deve essere al di sopra di ogni sospetto, per cui, negli Stati che hanno una lunga e consolidata tradizione democratica, il par­lamentare "chiacchierato" mette a disposizione il suo mandato, rinun­ciando all'immunità, finché la sua posizione non venga chiarita dalla camera a cui appartiene o dalla magistratura ordinaria. In questo mo­do, pur rimanendo giuridicamente in vigore, l'immunità penale (e solo quella, perché quella dell'insindacabilità è irrinunciabile alla democra­zia) è corretta dalla sensibilità democratica.

     Le giovani democrazie, e l'Italia è fra queste, hanno una duplice strada davanti a loro per correggere il malcostume di pochi che getta discredito su tutti: negare l'immunità penale ai propri parlamentari, come è stato fatto per ì consiglieri regionali italiani, o far maturare le coscienze alla democrazia e al rispetto delle sue norme.

                  SPUNTI PER LA DISCUSSIONE IN CLASSE

1)       Qualcuno ha definito il parlamento come il luogo delle chiacchiere inutili. Secondo questa visione, il parlamento non è il centro del potere, come dovrebbe essere, ma la camera delle decisioni prese altrove. Fino a che punto questa affermazione è vera? Dove vengono prese queste decisioni?

2)       Il parlamento intaliano si muove con estrema lentezza, eppure vanta una produzione legislativa che è tra le più alte al mondo. Ma la gran parte di questa legislazione è fatta in gran parte di “leggine”, per cui sulla legislazione importante si accumulano ritardi di anni. Cosa sai dire sul fenomeno delle leggine? Da chi sono presentate?

3)       Lo Stato italiano legifera su tutto, anche su materie che potrebbero essere coperte da decreti, come fanno altri paesi. Pensi che questa delegificazione potrebbe rendere il parlamento più funzionale?

4)       Il decreto legge è diventato una necessità cui il governo non può rinunciare, vista la lentezza del parlamento. Ma questo strumento non gode di buona fama e in parlamento ha vita difficile. Per superare queata difficiltà, il Governo ha chiesto al parlamento delle “corsie preferenziali”. Cosa sono? Potrebbero assicurare una maggiore funzionalità al processo legislativo?

5)       Nel parlamento italiano non si può parlare di opposizione, ma di opposizioni. Quale impatto ha questa differenza sul funzionamento della democrazia italiana?

6)       Si dice spesso che un forte contributo alla disfunzione del parlamento italiano sia dato dai regolamenti interni delle Camere. E’ vero? Per quali motivi?